●杨世能

一、问题的提出

横向财政转移支付是在既定财政体制下，财政资金在同级政府间的平行转移，一般由财力雄厚的地区向财力匮乏的地区转移，通过富裕地区支援贫困地区的方式，达到均衡财力、缩小地区差距、实现地方基本公共服务均等化的目的。作为纵向转移支付的有效补充，世界上很多国家运用横向转移支付调节各级政府和各个地区之间的财政分配关系，使其成为财政再分配过程中不可或缺的重要环节和分税制财政管理体制的重要组成部分。

1994年，我国开始实行分税制改革，新中国成立以来的财政运行体制发生了里程碑式的变化。为了适应分税制的要求，中央于1995年启动了与之相配套的财政转移支付制度，在促成各级政府事权与支出责任的匹配、有效调整中央与地方以及地方政府之间的财政关系中发挥着举足轻重的作用。然而，我国只建立了单一的纵向支付模式，横向支付模式一直没有在制度层面上予以明确。也正因为如此，我国的转移支付制度仅在平衡中央与地方纵向财政关系上发挥了较大作用，对于地方政府间的财力差距日益拉大、基本公共服务不均等诸多问题的解决作用则微乎其微，明显有悖于财政转移支付实现基本公共服务均等化的价值追求。

随着分税制改革的推进，转移支付制度不断修改完善、渐趋规范，实现横向财政转移支付制度化在理论界的呼声也日益高涨。①学者们从多个不同角度对该问题进行了研究，从最基本的一些概念性问题到建立此制度的意义、现有的基础条件、可以借鉴的国外经验，再到方案设计论证、存在的问题和解决策略等诸多方面。……