马万里 刘胡皓

一、问题的提出

新型城镇化是人的城镇化。《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》指出， “城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎”，是 “促进社会全面进步的必然要求”。国务院总理李克强在2016年 《政府工作报告》中，把推进新型城镇化作为 “深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间”的一项重要举措；同时强调，“深入推进以人为核心的新型城镇化，既是调整经济结构的重点，也是释放发展潜力的关键”。蔡昉等 （2016）［1］同样认为，通过户籍制度改革推进农民工市民化，可以使新型城镇化成为经济增长新引擎。由此可见，以农业转移人口市民化为代表的人口城镇化是中国新型城镇化的核心特征，是促进经济持续健康发展的新动力源。

然而，伴随着经济的快速发展，中国的城镇化却展现出人口城镇化滞后于空间城镇化的特点。从增长速度看，如图1所示，在2005年到2016年间，除极少数年份外，城市建成区的增长率均高于城镇户籍人口的增长率，城市用地规模弹性系数 （城市用地增长率／城市人口增长率）长时间高于1.12的正常值①数据来源：国家统计局网站。，以及以城市建成区为代表的空间城镇化快于人口城镇化，从而表现出人地非协调的特征。

图1 中国城市空间扩张率与城镇户籍人口变化率

此外，从城市容积率 （FAR）来看，1990—2010年期间，城市人口增长越快的城市，容积率越低，即新建楼房的总楼层越少；发展越快的城市，越倾向于朝城市外围发展。［2］

为何增长越快的城市，更倾向于朝外发展，而不是朝上发展？……