高扬

摘 要：长期以来，一边是财政收支压力大、地方频频举债“搞建设”，一边却是大量财政资金“有钱花不出”。随着财政收入增速放缓，大量资金长期趴在账上带来的闲置浪费、管理漏洞、挤占挪用等矛盾将进一步突出，关于盘活财政存量资金、提高财政资金使用效益的问题越发引人关注。2013 年，财政部下发了《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，拉开了激活财政存量资金的序幕。2015年，国务院办公厅印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，部署进一步做好盘活财政存量资金工作，提高财政资金使用效率。一时间，盘活财政存量资金问题已然成为我们需要面对和思考的前沿性问题。如何通过改革财政预算体制机制，从根本上盘活财政存量资金更应该成为人们关注的焦点。

关键词：财政预算 改革

一、盘活财政存量资金现状

盘活存量财政资金是打造经济新引擎、提高经济内生动力的必要举措。一方面可以减少资金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。事实上，近年来，各级财政部门不断加大力度盘活财政存量资金。国务院办公厅也多次印发通知，要求各级财政、各部门各单位加强预算结转结余资金管理，规范权责发生制核算，严格规范财政专户管理，加强收入缴库管理等。财政部也先后印发多份文件，对财政专户和预算单位实有资金账户中的存量资金也提出明确清理要求。可以说，随着一系列提升存量资金使用效率方案的出台，有效投资得以持续推动，国民经济平稳增长得到保障。但是，目前部分盘活措施的局限性仍较强。

二、从财政预算预算体制方面看财政存量资金成因

财政存量资金形成的原因，涉及到财税体制不完善、政府间事权和财权划分不匹配、预算管理不科学、国库单一账户制度不完善等多方面因素。其中，財政预算体制机制不完善、执行不严，管理不规范等成为财政存量资金的主要成因。

预算体系不完善。一般公共预算，政府性基金预算中专项用途的收入不能统筹安排使用，导致有的领域和项目缺钱，有的则绰绰有余。尤其是政府性基金预算采取“以收定支、专款专用”的预算管理方式，导致制度性的结存结转资金较大，不能及时发挥资金效益。

预算管理制度不完善。比如教育、医疗卫生、农业等重点支出采取与GDP或财政收支增幅挂钩的预算安排方式，在五级政府框架下要层层达标，实际运行中易造成预算职能弱化，预算执行困难，导致资金大量结转结余的同时，又加大了政府统筹安排财力难度。

预算编制不科学。一是预算编制还比较粗放，预算编制缺乏科学依据、不细化，申请资金超过实际需要等问题。在预算管理合规性要求越来越严格的情况下，造成大量财政资金以结转结余等方式沉淀。二是预算编制方式不科学，基数预算方法使用仍然普遍，零基预算、绩效预算推进未达预期。

预算执行不严格。一是项目前期准备工作不充分。部门事业发展缺乏中长期规划，工作计划安排及政府性投资确定的时间迟滞，项目在预算确定前难以有效开展论证、评估和前期工作，“二次分配”、“钱等项目”等问题依然存在。二是预算执行不畅。部分基建项目选址、概算调整、竣工验收时间过长，发改部门基建投资未按工程进度分年度安排，导致基建项目结转较多。三是部分部门和单位未认真编制用款计划，或未规范提出支付申请或拨付预算资金，影响资金支付效率。四是部分部门年度预算执行中未及时跟踪监控项目的执行情况，也没有严格按照项目进度均衡控制和支付资金。

三、从根本上盘活财政存量资金的建议

健全政府预算体系，加强预算制度建设。进一步清晰界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算四本预算的功能范围，加强四大预算体系之间的衔接，构建资金预算安排的统筹协调机制，避免交叉重复。注重预算管理制度与其它法规的衔接，避免冲突，便于地方理解、执行。

规范预算编制，增强预算项目的科学性。一是进一步细化预算编制，项目预算要细化到“项”级科目和具体项目，明确项目的具体实施计划和进度安排，严格控制代编预算。二是建立编制下年预算安排和当年预算执行情况相结合的机制，建立盘活存量资金与预算安排挂钩机制，强化预算编制与结转结余资金管理相结合，部门应将上年专项结余纳入下一年部门预算编制管理，加大结转结余资金使用力度。

严格预算执行，硬化预算约束。一是提高年初预算到位率，加快预算下达进度，按要求进度严格执行预算，强化预算约束，规范预算调整，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，切实提高预算执行率，严控形成新的存量。二是建立健全预算执行监控和考核机制，加大监控力度，建立科学合理的预算支出进度考核机制，开展持续跟踪，对进度慢、盘活资金存量不力的地区或部门要及时进行通报或约谈，并强化责任追究。