奚国华 杨彬

摘 要：我国公共安全领域存在着应急管理制度不健全、法治化水平低、多头管理、专业水平低、装备不配套等问题，面对突发事件诱发的公共安全事件、自然灾害、事故等给人民群众生命和财产安全带来巨大损失往往不能及时有效施救；提高我国公共安全水平和应急管理能力，必须加快推进应急管理一体化进程，实现应急力量常备化，提高应急产业集约化；提高应急管理产业集约化水平需要在培育市场需求，完善有效供给，构建龙头企业，落实项目支撑，强化政策激励等方面综合施策。

关键词：公共安全 应急管理 应急产业

总体国家安全观，是以习近平同志为核心的党中央对国家安全理论和实践的重大创新，对于走出一条中国特色国家安全道路，从而保障实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的战略指导意义。而公共安全是最基本的民生，在中国特色社会主义新时代，面对人民日益增长的安全、生态等需求，我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，自觉把维护公共安全放在贯彻落实国家总体安全观中来思考和应对。

一、背景形势

习近平总书记指出，公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众安全，事关改革发展稳定大局。在推进应急产业规划、培育和发展中，我们有了更深的体会。这些年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国公共安全体系建设有了长足进步，得到人民群众普遍认可。当前，我国已经进入实现中华民族伟大复兴的关键阶段，中国正在经历深刻复杂变化、世界正在进行广泛深刻变化，中国和世界关系也正在发生历史性变化。在这三大变化交织演化中，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻形势和挑战。在公共安全领域表现在以下方面：

从社会发展层面看，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化快速推进，各种变革调整速度之快、范围之广、影响之深前所未有，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突出事件诱发的公共安全形势更加严峻。随着我国经济快速发展，自然灾害、事故灾难造成直接经济损失每年都在2000亿元以上。据加之其他公共安全事件，給人民群众生命财产安全造成了重大损失。据国家统计局不完全统计，我国每年因公共安全问题造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过300万人，合计损失超过GDP总量的5%，令人触目惊心。

从人的发展层面看，在我国经济发展取得举世瞩目成绩的同时，我国人民生活水平也得到了长足发展，实现了从贫困到温饱再到总体小康的历史性跨越。人民群众的物质文化需求不断增长，法律意识、权利意识明显增强，舆论监督、社会监督力度空前加大，人民群众公共安全意识空前提升，对关系食品安全、环境质量、社会治安等问题的突发事件关注程度也越来越高，在推进全面建成小康社会进程中，公众对党和政府及时处置突发事件、保障公共安全提出了更高要求。随着现代信息通讯技术的迅猛发展，网络、手机等新兴媒体越来越普及，各类涉及公共安全与利益的社会问题和突发事件往往第一时间被广大公众关注和聚焦，加之各种敌对势力也总处心积虑渗透破坏，一旦党和政府不能及时正确地处理这些问题，公信力将受到极大的质疑和前所未有的挑战。因此，公共安全事件不仅造成人员伤亡和财富损毁，而且更为严重的是可能触发或放大社会矛盾，引起社会关系失调，影响人民安全、政治安全、社会安全，破坏国家总体安全。

公共安全风险和危害，以习近平同志为核心的党中央早已洞察其要，并多次研究部署。习近平总书记对公共安全历来高度重视，专门把健全公共安全体系作为十八届中央政治局第23次集体学习的主题。在高层示范下，国家、军队和地方先后出台了一系列公共安全和应急体系建设的法规、政策。据统计我国已相继制定应对突发事件法律法规70多部，基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系 ，初步形成了应急处置预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制的“一案三制”。国务院办公厅于2014年专门出台《关于加快应急产业发展的意见》明确强调，发展应急产业是提高公共安全基础水平的迫切要求，对保障人民群众生命和财产安全、维护国家公共安全具有重大意义。2017年国办又印发《国家突发事件应急体系建设十三五规划》，指导全社会协同编制全方位、立体化公共安全网络，大力推进应急产业健康发展。国务院国资委在国有资本布局调整中引导中央企业培育发展应急产业，批准新兴际华集团唯一央企把应急产业作为主业发展。新兴际华集团具有先发优势的中央企业，也在依托企业自身传统军需保障优势和牵头领导的应急产业科技创新联盟优势，协同建设示范基地和“安全谷”项目。可以说，基于平时公共安全需求、战时军需保障需求的应急产业方兴未艾，在机遇与挑战并存中呈现出勃勃生机。

二、问题风险

习近平总书记指出：维护公共安全，要坚持问题导向，从人民群众反映最强烈的问题入手，高度重视并切实解决公共安全面临的一些突出矛盾和问题，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。当前我国公共安全还在一定程度上存在着上层很重视、基层难落地的“头重脚轻”窘况和重理念轻实践、重规划轻操作、重制度轻落实、重形式轻实质的“四重四轻”现象。比如，对一些特重大安全事故，习近平总书记总是在第一时间作出批示，国务院及相关地方和部门也能及时临场指挥处置，但在应对实效方面还是不够理想，与严峻复杂的公共安全形势相比，在法规、体制配套落实等“软件”和应急产业延伸发展等“硬件”两方面也还有不少不适应。主要体现在：

（一）“制”不够落实

当前我国应急管理法律制度还不够健全，法治化水平还不是很高。例如，在中央与地方权责分工，跨地区、跨部门协调配合，军地联动，信息报告与通报，紧急征用与调用，应急预案编制与演练等方面，我国尚缺乏具体明确的法律规定和操作性强的指导规范。面对突发事件，个别地方、个别领导有时仍以经验式管理为主，尚未做到完全根据事态自动启动应急响应，实现标准运行。面对突发事件，长期以来偏重于临时行政措施的做法虽发挥了集中力量办大事的效果，却也造成了忽视制度规范、忽视效率的状况，甚至造成了“有章不依、无章可依”的局面。目前，我国各级各类应急预案已高达130多万件，基本覆盖了各类公共安全突发事件。然而各类应急预案在实战中普遍存在可操作性不强的情况，救援效率仍有待提高。比如，2013年11月22日凌晨2点40分，中石化山东青岛东黄输油管线破裂，致大量原油泄漏，海面过油面积约3000平方米。而4个小时后海事部门才收到泄漏报告。8小时后（10点30分），现场抢修人员才到位且因处置不当导致油气爆炸，62人遇难、136人受伤，直接经济损失75亿元。习近平总书记问责：我们原应激活的应急预案为什么不起作用？我们本应到位的专家们都到哪去了？

（二）“管”不够统一

为加强应急管理工作，2005年在国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）（中编办《关于增设国务院办公厅国务院应急管理办公室的批复》（中央编办复字〔2005〕47号）），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能。但这个机构受职能定位和编制的限制，只是发挥运转枢纽作用，不具备综合应对和专业处置能力，在突发灾害来临时还是依靠组建国务院抗震救灾或防汛抗旱总指挥部，协调数十个部委按照分工参与应急救援工作。在应急救援的“第一响应时间”“第一响应人”的本质需求面前，由于我国没有真正形成统一应急救援实体管理机构，主要应急救援力量较分散，在发生灾害时难以在第一时间实现机构的统一指挥协调和对第一响应人的组织调派，从而组织协调成本高、应急救援效率低，同时也缺少一个统一的各项应急预案监督落实以及应急法律法规体系执法监督的责任主体。

（三）“人”不够专业

应急救援是一个经验性、实践性很强的应用业务，必须依赖科学技术和演练培训提高救援效率。但我国应急救援骨干力量主要包括公安消防、特警以及武警、解放军、预备役、民兵等。由于我国军队无论所受的训练技能、还是装备水平，都与专业应急救援的要求相去甚远，他们只在发生重大灾害时才被调集实行大兵团人海式的救援抢险，效率不高。从汶川地震救灾情况看，军队平均每8-16名战士救出一名灾民，专业救援人员平均每3名即救出一名灾民。而目前的常备综合性应急救援力量以公安消防为核心，尽管训练有素、实战经验丰富，但因其按现役管理，整个队伍轮换期不超过5年，往往刚具备实践经验，很快就会被轮换退出专业救援序列，导致我国应急救援力量整体专业化程度不高。企业救援力量貌似专业，实际也差强人意。天津“8·12”、青岛“11·22”次生爆炸事故的发生都有救援人员操作不专业的因素在内。

（四）“业”不够配套

正如人民军队建设需要门类齐全的国防工业为期装备，公共安全应急事业也需要强大的应急产业为其配套支撑服务。但相对国家应对公共安全和突发事件的紧迫需求，相比欧美发达国家应急产业水平，我国应急产业还处于产业成长期，产业体系不健全、市场需求培育不足、关键技术装备发展缓慢等问题。特别是作为战略性新兴产业，“上”缺乏产业政策顶层设计，缺乏统一标准，难于管理；“下”存在产品分散，专业性不强；生产企业规模小，抵御风险能力、技术研发能力弱；长期缺乏技术支撑，核心竞争力不强等问题。特别是标准化的应急救援装备有利于救援人员快速有效救援，因此发达国家往往采用标准化的先进装备物资配备。而在我国，由应急产品上升到“应急产业”时间还不长，无论是政府部门还是学术界，对“应急产业”的定义不清晰、不统一、不规范，其内涵与外延丰富，现有装备在灾害现场往往呈“多国部队化”，关键时刻无法形成协同合力。可以说应急产业也存在供需错配等问题，整体而言，应急产业和科技状况落后发达国家至少10年。

三、对策建议

习近平总书记指出：要构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。我的体会，这也为我们全社会协同发展应急产业、联动构建应急体系，从而有效支撑和服务国家公共安全需求指明了方向。

（一）推进应急管理一体化

鉴于当前我国应急管理现状，建议学习借鉴国外先进经验，按照习近平总书记关于编制全方位、立体化公共安全网络的要求，彻底打破体制不顺、机制不畅、法制不全的现状，按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制要求，整合分布于公安消防、安全监督等数十个部委的相关职能，组建统一的国家应急管理部，实现突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建横纵一体化，实现跨平台、跨部门、跨地域“应急一张图”，同时也做好对应急产业政策顶层设计，坚持“应急与应战”军民协同、军地联动，统筹推进标准化装备、实战化演练、协同化救援，以政府主导、社会参与的应急模式来最大程度减少突发事件及其造成损失，为全面建成小康社会提供公共安全保障。

（二）推进应急力量常备化

习近平总书记指出，要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全。应急管理虽然是政府义不容辞的职责，但并不意味着排斥其他力量的积极参与。面对突发事件，政府实际上无法也不必“大包大揽”、“单打独斗”。企事业单位、社会组织、公众等社会力量，同样也是应急管理至关重要的主体，其安全意识和应急技能直接关系到突发事件应对的成效。特别需要指出的是，应急救援与国防军队具有非常类似的特征，都体现在“养兵千日、用兵一时”，作战和救援虽发生在危急时刻，但其“战斗力”的养成需要“实战经历”和“实训演练”，以更专业化、更职业化地从事应急救援。因此，要借鉴国外应急经验和军队建设经验，协力发挥四部分力量的作用：第一部分力量突出“职业化”，以现行公安消防队伍为主体，变革现行的短期现役制为职业制（只要身心允许可以工作到退休），建立职业化的综合救援力量，向“一队多能”与“立体化”综合救援职能转变。同时，按照《城市消防站建设标准》“消防站责任区面积一般应为7平方公里”“接警后5分钟内消防隊可以到达责任区边缘”等标准，增设队站、补齐缺口，构建一支由基层政府直接领导的常备化综合救援职业力量。第二部分力量突出“专业化”，以依托军队建立的工程、医疗、交通、核生化、应急通信、海上搜救等国家级专业应急救援队伍为基础，继续建设一批国家级、省市级专业队伍，强化联合训练演练。第三部分力量突出“就近化”，面向全国各地，以救援志愿者站为支点，专业化救援队为骨架，扶持发展专业化应急救援志愿者队伍，打造灾情就近快速反应的“第一响应人”，壮大发展专业化救援志愿者，提高救援力量的覆盖率和普及率。第四部分力量突出“大众化”，开展应急知识和技能的全员社会化普及培训，提升全民的安全意识和自救能力，建立在可能到来的灾情中“最有效的救援”——自救、互救力量。

（三）推进应急产业集约化

应急产业覆盖广、链条长，发展涉及多个部门、多个行业，作为新兴的复合性产业，是推进供给侧结构性改革和军民融合发展战略的重要切入点，也是推进双创的重要领域，需要多部门的联合协作。我们要以《关于加快应急产业发展的意见》和《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》为指导，建立健全需求牵引体系、企业供给体系、政策激励体系，推进应急产业体系集成发展，为防范和处置突发事件提供有力支撑，并成为推动经济社会发展的重要动力。

1培育市场需求。完善政府采购体系，提升职业化的综合救援力量和专业化应急救援队伍这两部分力量的装备水平。要研究探索通过向社会公开购买服务，鼓励和引导自主创新能力强、处于行业领先地位的应急产品生产企业及大型应急处置设备的生产企业提供装备（设备）参与突发事件应急处置。坚持军-政-企三方共建“应急应战”相协同的区域化保障基地。采取有效政策措施，引导志愿者救援人员自费装备和参训，倡导社会大众日常防护用具的自备，借鉴迪卡侬模式，救助“互联网+”，以中小型应急用品集中超市建设为网点，培育应急产品需求，扩大公众社会化需求。

2完善有效供给。设立应急科技重大专项，发挥应急救援装备产业技术创新战略联盟和应急协会等平台作用，整合各方面研究力量，探讨应急管理关键性问题与跨学科集成方法。建议以国家行政学院中欧应急管理学院为基础，整合国内现有高校、院所中应急产业相关专业组建中国应急大学，作为应急产业最高学府，推进应急行业学科发展。坚持军品融合发展方向，开发适合陆地、水域和空中快速反应的应战应急通用型装备（如首台套轻型、中型高机动车辆等），提高有效投放能力。

3发展龙头企业。以深化国企改革为契机，设立应急产业资金（国援产业结构调整基金），以应急产品制造业和制造服务业为方向，优化国有资本集中向应急产业集中布局，发挥新兴际华等以应急产业作为主业的中央企业的龙头作用，无偿划转或并购重组中央和地方其他国有企业旗下应急相关企业和军改中宜转业地方的相关科研院所，打造具有国际竞争力的一流应急产业集团。以龙头为引领，以应急产业联盟和应急协会为组织主体，调动产业基金、众筹等社会化资金优势，借助互联网平台，打造专业、开放的成果转化平台，推动产业发展，吸引汇聚一批应急特色明显的中小微企业以“双创”方式，聚焦于应急产业某个环节或领域培育、发展。

4落实项目支撑。支持龙头企业集团以现有全国各地军需生产服务保障企业为支撑，与中国军队联勤保障“一基地五中心”（武汉和无锡、桂林、西宁、沈阳、郑州）相承接，以大型应急救援综合项目—“安全谷”项目为发展应急产业的切入点和发力点，建设辐射华北、东北、西北、东南、中南、西南、华东等7大大安全谷（应急产业基地），实施区域化重大应急保障，逐步形成东西南北中相呼应，辐射全国的应急救援产业体系。建议协调北京等地和国家相关部门，开辟“绿色通道”，优先推进华北安全谷项目建设。该项目涵盖三大领域：（1）应急产业创新基地，由应急救援装备产业技术创新战略联盟、应急救援研究总院、应急救援车辆国家重点实验室、国家级应急装备工程技术研究中心、国家级应急装备检测和鉴定中心、应急产业大众创业平台—创新成果产业化平台构成。（2）应急体系交流平台，汇聚中欧应急管理学院新址、国际应急管理学会中国委员会、国家应急体验中心资源，与美国德克萨斯州农工大学、德国联邦技术救援署合作建设国家实战化培训演练基地。（3）应急物资保障中心，主动纳入政府应急管理体系，打造重大灾害救援解决方案供应商、重大灾害救援系统装备供应商和国家应急物资采购服务平台，为突发事件应急物资第一时间找得到、调得来、用得好提供服务。坚持“公益性+市场化”双模运行，弘扬应急文化，培育产业市场，提升社会协同应急能力，打造“国际一流、国内顶级”的应急体验中心。同时辅以应急科技研究院、体验式应急产品超市、应急产品展示、交易中心、应急主题食宿等配套，形成一套完整的产业服务体系。

5强化政策激励。明确应急产业顶层设计、产业政策和战略规划部门，强化宏观引导和政策激励。推进应急应战物资装备依托企业代储、合同储备、生产能力储备等军地联储改革试点，制订应急应戰状态下采购特殊政策。对应急企业在财政税收投融资以及政府采购等方面予以政策支持。对社会救援志愿者，对标发达国家，由国家和地方配套出台各种扶持福利政策，建立应急救援志愿者组织、管理和激励机制。比如经认证的志愿者视同服兵役、就业优待、税收优惠等社会性优待，依靠志愿者自身“志愿者精神”和国家社会“尊敬”双重动力扩大志愿者参与动力和自费装备、自费参训的积极性。推动建立覆盖广泛的巨灾保险制度和公众应急技能培训制度，提高全社会应急能力。

作为应急管理体系重要支撑，应急产业兼具重要政治、社会和经济功能，据工信部测算，应急装备等领域专用产品和服务的产值达到万亿级规模，培育发展应急产业一举数得。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平同志关于总体国家安全观为指导，以企业为主体，以市场为导向，以改革创新和科技进步为动力，加强政策引导，激发各类创新主体活力，加快突破关键技术，加强区域布局协同、行业领域协同、军地融合协同、应急应战协同，不断提升应急产业整体水平和核心竞争力，增强防范和处置突发事件的产业支撑能力，为国家公共安全和经济社会发展作出贡献。