刘鑫 董继刚

[摘要]2018年2月4日中共中央、国务院发布了指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，其目的在于完善农民闲置宅基地和闲置住房政策，适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在此背景下，对农村宅基地抵押贷款的研究就显得尤为必要。通过梳理已有的宅基地抵押贷款方面的文献，以期为进一步推进农村宅基地抵押制度的构建和改革提供一个新思路。

[关键词]宅基地；抵押贷款；文献综述

[中图分类号]F301.3 [文献标识码]A

随着农村经济的发展，农村金融市场中农民“贷款难”和金融机构“难贷款”的问题日趋明显，其主要原因是农民缺少合格的抵押物，而作为农民一项重要财产权利的宅基地使用权，长期以来却被法律禁止抵押，成为“沉睡的资产”，这严重限制了农村经济的发展。为解决农民贷款难、抵押难的问题，近年来国家出台了一系列指导意见。2015年8月国务院下发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，其目的在于落实农村土地益物权，以赋予农民更多的财产权利为出发点，谨慎稳妥的开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款的试点工作。2018年2月4日中共中央、国务院印发的指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，其目的在于深入推进农村土地制度改革，完善农民闲置宅基地和闲置住房政策，适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。农村宅基地“三权分置”的提出为盘活农村集体和农村宅基地以及房屋资产提供了制度基础；加快农村宅基地抵押贷款制度的完善与推进。

目前宅基地抵押制度的不完善，已经成为制约农村经济发展的重要障碍。虽然国家对宅基地抵押方面陆续出台了一些政策，但从宅基地使用权抵押贷款试点的表现来看，仍然存在许多问题。本文拟通过梳理国内已有的宅基地抵押贷款方面的文献，包括：土地制度、土地和不动产抵押、土地和不动产估计、国内农村宅基地抵押意愿调查和国内农村宅基地抵押的困境和出路几個方面，以期为进一步推进农村宅基地抵押制度的构建和改革提供一个新思路。

1 国内研究状况分析

目前，国内一些学者对农村宅基地抵押的研究主要集中在对农村宅基地使用权制度、退出、流转和宅基地抵押贷款的困境与出路、土地与不动产登记和估价上。

1.1 关于土地制度方面

1.1.1 关关于宅基地使用权流转方面。宅基地使用权能否流转起来，是宅基地使用权抵押贷款业务能否持续开展的关键。由于我国农村土地市场不健全，宅基地使用权的流转有一定的障碍。为此，国内学者提出了相关建议。李文谦和董祚继（2009）研究提出农村宅基地流转具有现实的需求，农村宅基地流转模式多种多样，各有利弊，应建立健全相关的法律和制度。袁铖（2010）提出农村宅基地流转制度的缺失成为制约经济结构转型的一大障碍，应转变立法观念，可以制定农地区分法和进行农村集体经济组织创新化解农村宅基地流转问题。马智利和石昕川（2011）提出将宅基地确权证书用于贷款抵押，盘活城建农村宅基地的资产价值，对加快城镇化进程及增加农民财政性收入具有积极的意义。唐烈英和钟三宇（2015）提出应承认符合土地规划和用途管制的宅基地使用权和农村房屋流转的法律效力，反之，认定为无效。高圣平（2015）提出宅基地使用权的流转及处分是宅基地财产属性的一部分，要慎重稳妥的推进农户住房财产权抵押、转让，积极探索农民增加财产性收入的渠道；在抵押实现时对宅基地使用权设定法定租赁权。姜振颖（2015）提出应当扩大农村宅基地流转的受让人范围；建立健全包括转让、继承、赠予、出租、抵押、退换、收回等形式的农村宅基地流转机制。宋志红（2016）提出由于区域发展的不平衡性，不同区域农民对宅基地保障作用依赖程度不同，对宅基地发挥财产功能的需要大小也不尽相同，在尊重各地农民意愿的基础上分区域逐步推进宅基地使用权有条件的对外流转。

1.1.2 关于宅基地使用权退出方面。建立健全宅基地使用权退出机制，可在不增加建设用地总量的情况下，缓解城乡土地供需矛盾，同时也是建立宅基地使用权抵押市场的关键一环。因此建立科学有效的宅基地使用权退出机制具有十分重要的现实意义。欧阳安蛟等（2009）提出农村宅基地退出机制的建立基本前提包括：保障农户对宅基地的合法权益、以不增加合法占用宅基地农户的经济负担为基础，重点是建立农村宅基地退出补偿制度、完善农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制。刘双良（2010）研究提出宅基地退出的动力包括经济利益驱动、多方需求旺盛、政府强制征收政策环境驱动、文化传统驱动等，而阻碍宅基地的流转和退出的因素包括：制度不完善、农民传统观念浓厚、具体退出机制缺失、监管工作乏力等。程春丽（2014）提出可通过明晰宅基地产权，建立宅基地流转市场和农村房地产评估体系；实行有偿退出，合理规划农村建设来加快引导农村宅基地合理、有序自动、退出。刘灵辉（2017）分析了城镇化过程中农民无力购买城市住房而其农村宅基地闲置浪费的现实背景，提出了进城农民宅基地退出与城市购房挂钩的构想，以期引导进城农民积极有序地退出宅基地。

1.2 关于农村宅基地抵押意愿方面

在宅基地使用权抵押贷款制度设计上，不仅要考虑法律政策方便的制约，还要考虑到农户参与宅基地使用权抵押贷款业务的意愿及其影响因素。惠献波（2013）利用二元Logistic回归模型对河南省四个试点县进行了研究，结果表明户主的性别、年龄、职业以及对贷款相关政策的了解情况对家庭宅基地使用权抵押贷款意愿有显著影响。陈会广等（2014）利用描述性统计与有序Logistic模型对江苏省7市53个村的调查数据进行了研究，研究表明农民宅基地财产权利实施能力的影响因素主要在于农民自身对宅基地相关财产权利的认知以及村级土地市场的发育程度。邹伟等（2017）利用有序Probit模型对江苏省1532个样本进行了分析，得出农户对宅基地使用权抵押融资的现实需求整体比重较高；从农户分化特征生看，职业分化程度越高，农户参与抵押融资意愿越强，而经济分化程度越高，农户抵押意愿越弱。

1.3 关于农村宅基地抵押的困境与出路方面

虽然近几年各地在持续的开展宅基地使用权抵押贷款试点工作，国家也出台了一系列政策意见指导宅基地使用权抵押试点工作的进行，但从宅基地使用权抵押贷款的表现来看仍存在系列制度问题。这些问题主要包括：法律政策制约、农村金融市场不健全、社会保障制度不完善、风险缓释机制尚未建立等。高圣平和刘萍（2009）提出在允许宅基地使用权转让的前提下，宅基地使用权可以作为抵押财产，在农村信贷中充当担保物。陈霄和鲍家伟（2010）通过对重庆市农户宅基地抵押问题调查问卷的研究，分析了推广农村宅基地抵押贷款存在的问题，提出了需要对农民土地进一步还权赋能、创新农村宅基地抵押机制，进一步完善农村社会保障制度。朱宝丽（2011）分析了宅基地使用权抵押的法律约束和现实需求，提出从宅基地使用权登记制度，科学设计宅基地使用权抵押制度，完善社会保障制度三个方面来完善宅基地使用权抵押体系。吕军书（2014）提出在实现宅基地抵押流转应更新宅基地流转的立法观念；建立健全宅基地使用权确权登记制度；逐步发展宅基地抵押市场；科学设计宅基地抵押权实现程序。何承斌（2014）提出法律法规的制约；宅基地价值评估体系不完善；风险缓释机制尚未建立制约着农村宅基地抵押贷款的开展。对宅基地抵押制度的改革应从完善农村宅基地法律法规、健全宅基地产权登记制度、建立宅基地评估体系、完善宅基地抵押制度以及建立宅基地抵押风险缓释机制等方面进行。钟三宇（2014）提出应放宽对宅基地使用权流转和抵押融资的限制，赋予宅基地使用权完全意义上的财产性权利。张卉林（2015）提出要实现农民宅基地财产权，通过土地上叠加权利的方式解决房屋的土地权源不一致问题；或淡化宅基地住房保障功能，有条件的突破宅基地流转的某些限制。胡建（2015）提出构建宅基地使用权有限抵押制度。抵押时须经签订抵押合同和登记公示程序，宅基地受让范围应不限于农民集体成员。抵押权实现时，本集体内部成员具有优先购买权，或者由集体实行有偿收回。谢家银（2016）提出法律法规制约、操作程序不规范以及通过抵押宅基地使用权的方式获取不当利益等构成了目前农村宅基地使用权抵押的困境。马国辉（2016）提出农村宅基地使用权抵押的困境包括：法律制度缺失、农民住房财产权抵押市场不健全、风险缓释机制不健全等。需从重构农民住房财产权抵押规则，完善宅基地抵押市场，并完善风险缓释机制。温世扬和潘重阳（2017）提出为平衡银行贷款风险和农村宅基地抵押经济价值，抵押权实现时，实现方式应当具有层次性，并逐步拓宽受让人范围。同時还应当设立风险基金，鼓励采取信用保险与保证保险等保险方式为农户增信。

2 评述及展望

国内学者对土地制度、宅基地使用权抵押意愿、以及宅基地使用权抵押贷款的困境与出路进行了相关研究，其中土地与不动产估价和宅基地使用权抵押贷款的困境与出路方面的论述较为丰富。但国内学者对于农村宅基地抵押制度的研究多是从制度层面，缺乏微观基础，且多是从法律层面对宅基地抵押的制度困境及解决途径进行研究，研究角度过于集中和单一，缺乏从农村金融和农村经济发展角度的研究和思考。对于宅基地抵押制度设计并未做具体、深入阐述，没有涉及到农村宅基地抵押市场具体的构建细节，包括：宅基地交易系统的构建、宅基地估计体系的构建、担保机构及金融机构对宅基地抵押过程中的风险识别和防范机制、政府为推进宅基地抵押制度的顺利推行的具体扶持政策等，未来应对上述问题做深入研究，进一步完善宅基地使用权抵押制度。

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