余涌 罗文剑

摘要：实现依法行政，就必须正确行使自由裁量权。为了降低人情关系对裁量公平的负面效应，可以通过制定裁量基准、完善程序制度、增加社会舆论监督等内外结合的控制体系，保障行政自由裁量权被公平公正的行使。

关键词：行政执法；自由裁量权；差序格局

中图分类号：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.05.003

行政执法的核心要义之一是自由裁量权的行使，即法律赋予的行政执法人员在一定范围和幅度内的“自主”选择权。学界关于自由裁量权的研究成果丰硕，却鲜有学者探讨行政执法自由裁量权的主体互动问题。推进主体之间的良性互动符合依法治国的理念，也符合行政执法自由裁量权正确行使的要求。

一、行政执法中的主体互动

●基于街头官僚理论的主体互动分析

“街头官僚”这一概念是由李普斯基首次提出来的，根据李普斯基的表述，所谓街头官僚是指在政府机构中处于最基层，直接与公众打交道的一线工作者，典型的有警察、社会工作者、公立学校的教师、税收人员等。街头官僚与我国的基层行政执法人员十分相似，都是人数众多且处于官僚金字塔的最底端，都是最直接接触民众的一线工作者，而且都能运用自由裁量权灵活处理事务。正如李普斯基所言，公共政策不仅仅是立法机关和高级行政人员制定的，还是由街头官僚在不确定的工作压力下执行政策时产生的。[1]

以李普斯基为代表的学者认为，街头官僚理论的核心是自由裁量权，街头官僚在行政管理过程中，拥有一定的自由裁量權是有用的也是必要的。不过街头官僚拥有的自由裁量权，使得其在利益供给、服务提供以及实施奖惩方面处于优势地位，造成行政执法主体之间关系的不对等，即街头官僚可以决定谁、是否以及怎样受到惩罚。而街头官僚机构的顾客却不是自愿的，他们被动接受行政权力的执行，而且公共服务的资源总是有限的，街头官僚要用有限的时间和精力去处理最重要最迫切的事务，无法顾及所有公民的多样化的弹性需求，这种由街头官僚的偏好引起的互动冷漠使得街头官僚成为了民众埋怨和批评的对象。如果自由裁量权滥用，甚至会引起暴力冲突、意外伤害等事件，破坏社会秩序和削减政府公信力。因此也有很多学者主张削弱街头官僚的自由裁量权，提出让公民参与到行政执法过程中。公民作为行政执法中的主体，拥有权利和能力与街头官僚平等地沟通交流，通过互动交流的方式，街头官僚能够倾听民众的欲望诉求，耐心听取合理意见，使得自由裁量权的行使更能符合普遍的公义。

●主体互动的方式和作用

由于行政执法人员拥有一定的自由裁量权，执法人员可以根据行政相对人的陈述、申辩作出更加令公众信服的决定。街头官僚也希望通过与民众互动交流，维护政府的良好形象，使民众相信政府，保障政府政策的顺利推行。根据我国《行政处罚法》的规定，当事人在面对处罚决定时有权进行陈述和申辩。这就意味着行政机关在作出行政决定时必须充分听取当事人的意见，必须仔细复核当事人提出的事实和证据。若情况属实，行政机关就必须采纳，且不得因为当事人提出申辩而加重处罚。

随着行政执法主体平等意识的不断增强，行政相对人也更愿意与行政执法人员沟通交流，表达自己的主观愿望。在实际的执法过程中，互动方式更为多样，双方都是自然人，通过对话、沟通、申辩、解释、妥协、抱怨、甚至争执等方式，追求良性的互动关系。这样的互动形式，实质上是行政权力与公民权利的一种平衡，实现的是对行政执法人员自由裁量权的制约和对民众主动维护其合法权利的激励。透过多样化的互动方式，行政主体在行使自由裁量权时能更为科学化、民主化，化解敌对情绪，避免暴力执法，帮助民众更深入地了解法律法规和政府政策的含义，共同构建和谐稳定的社会。

●差序格局：主体互动的普遍性

“差序格局”这一概念是费孝通先生在《乡土中国》一书中提出的，它生动形象地揭示了中国传统社会结构和人际关系的特征，即“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。”[2]（P28）在行政执法过程中，欠发达地区行政执法人员在行使自由裁量权与行政相对人进行互动时，互动方式以及裁量幅度表现为“差序格局”。

费孝通先生认为，中国传统社会的人际关系是以血缘关系和地缘关系为基础的，即“差序格局”模式。[2]（P86）随着中国的改革开放的推进，姻缘关系、业缘关系、利益关系也渗入到了“差序格局”中，扩大了中国传统的人际关系范围。但是现代中国社会的人际关系依然存在“差序格局”模式，因为它仍然是以“己”为中心逐步向外的利益圈。一个人的能力地位如何，决定了所构成的关系网络的大小。距离“己”越近，关系越紧密，利益关系越重要，关系网络也对“己”的能力地位的提升有帮助。

经济欠发达地区的基层行政执法人员面临的社会关系主要以血缘关系和地缘关系为主。他们在行政执法过程中，不可避免地将会遇到相对人是自己的亲属或同乡的情况，因为经济欠发达地区的外来人口较少，大部分常住人口之间都存在亲缘和地缘关系，所谓“一表三千里”，能力地位越强的人与之攀亲戚的人就越多，人际关系遍布整个社会圈。能力地位弱者其人际关系可能仅限于自己的亲戚和街坊邻居。正如费孝通先生所言：“中国传统社会结构中的差序格局具有这种伸缩能力。在乡下，家庭可以很小，而一到有钱的地主和官僚阶层，可以大到像个小国。”[2]（P29）“人情关系”的运作在中国普遍存在，实际上已经成为了一种“中国特色”的社会资本，即资源结合体所形成的体制化的关系网络。[3]（P26）在基层执法人员与相对人进行交流沟通时，人情就成为了基层执法人员不得不考虑的因素。尤其是在法治观念相对淡薄的乡镇，在行政执法时，基层执法人员在自由裁量权范围内会尽可能偏益于相对人，因为互动主体之间基本都存在网络利益关系，都处于各自“差序格局”水面上的波纹中的一个点，基层行政执法人员为了避免自身利益在利益圈中受到影响，而倾向于考虑人情因素。翟学伟就认为，在中国社会，大多数人在办事和为人处世方面，既不会一边倒地选择理性或者非理性，而是会在在两者之间做出权衡，而达到一个平衡的结果。[4]（P198）中国传统社会对于如何做人、做事往往不是从严谨的、理性的法律规定和思维模式来评价的，而是从“符合情理”“合情合理”等具体性、差异性的角度考虑。从实际经验来看，中国人认为情、理、法三者要结合起来，统筹考虑，消除矛盾冲突的地方，来达到理想的、真正的法律。[5]（P26）基层行政执法人员运用自由裁量权减弱对相对人的惩罚力度被认为是“符合情理”的，而严格根据法律规定进行处罚则被认为“不近人情”或者“不合情理”。中国人看中的“情理”，在西方人看来就是深藏于个人心中的正义衡平的感觉，并不具有法律的客观的尺度。在基层的行政执法过程中，当事人也更愿意通过人情法则来与执法人员拉近关系，使得双方的利益更为紧密，从而获得较低程度的惩罚，双方的关系越紧密执法尺度将越宽松，这就形成了行政执法过程中主体互动关系的“差序格局”。