摘 要随着唐山市经济迅速发展，唐山城市化建设也进入快速发展时期。快速的城市化进程给城市管理带来了诸多难题和社会压力，唐山市为了适应城市管理发展，在2008年成立了唐山市城市管理综合执法局，在执法领域行使相对集中的行政处罚权，解决执法领域内存在的一些问题。然而，由于城市执法管理发展滞后，目前的城市执法管理水平已经不能适应城市化发展和社会百姓的需求，在城市执法工作中暴力执法和暴力抗法事情时有发生。如果不能有效解决城市执法管理遇到的这些问题，那么不但难以实现成立城市执法局的初衷，还会更加激化一些社会矛盾，妨碍唐山的经济发展和城市建设。

【关键词】城市管理；行政执法；唐山市

1 城市综合执法管理存在的问题

近年来，唐山市城市管理不断发展，政府职能不断扩展，政府部门之间利益博弈现象十分突出，一些部门经常把不容易管理、可能与弱势群体发生冲突的事情交给城管去解决，比如摊贩问题、违规建筑等等，这些事情增加了城市综合执法管理的难度，尤其是一些流动商贩更让城管头疼不已。在唐山市城市管理过程中，曾经出现煤医道卖红薯老人给城管下跪的情形，这种极端抗法事件在网上引起了媒体和百姓的关注，对唐山市城市精神面貌和城管形象产生了严重的负面影响。

1.1 粗暴执法

在城市执法管理中，粗暴执法是目前最受社会关注的问题。由于唐山城市综合执法工作起步较晚，执法管理发展还不完善，在城市执法过程中，粗暴执法现象依旧存在。粗暴执法往往采取单一的执法手段和方式，在唐山执法机构中往往将执法工作当做政府部门行政权力的一种工具，缺少科学的管理理念和管理方式，更没有明确的法律或者规章制度对其加以限制约束。因此，这种粗暴野蛮的执法方式是唐山城市综合执法工作中普遍使用的手段，通过夺取被管理者的生产资料，强迫他们停止经营，从而达到执法工作的目的。另外，还有一部分执法人员利用职务之便追求私利，通过单纯的收缴罚款方式来满足自己的经济利益，在对方上缴罚款后依旧允许其进行违规的经营活动。在监管流动商贩的问题上，政府往往采取运动模式，在一些带有政治性的规范市场行为中，强有力的整治活动会对市场治理产生短期影响，长期效果并不明显。在市场经济为主导的社会中，城市执法管理工作只依靠以国家强制力为支撑的处罚方式已经不能满足社会发展需求，这种野蛮的粗暴执法行为严重影响了政府形象，并且脱离了执法工作的正常轨道，不仅对执法者自身的形象产生了负面影响，而且还激化了社会矛盾，影响社会稳定，不但难以达到执法目的，反而会进一步激化社会矛盾，促使被执法者发生暴力抗法行为。

1.2 暴力抗法和非暴力抗法

最近几年暴力抗法和非暴力抗法事件日渐增多，已经成为妨碍唐山正常执法工作的问题。被执法者企图通过这些手段来抵抗法律从而达到个人目的，这种行为还会让其他违法者产生效仿既能解决问题的错觉，严重影响了社会道德风范和价值观。然而，我们还要看到，在暴力抗法和非暴力抗法阻碍执法工作事件日渐增多的背后，不单单是被执法者为一己私利而产生的抵抗行为，还可能会是我们执法工作或者执法人员存在问题。因此，深刻分析暴力抗法和非暴力抗法原因，解决其对执法工作带来的难题，对城市执法工作有及其重要的影响，杜绝类似煤医道下跪老人事件再次发生。

1.3 回潮现象

随着城市综合管理部门的不断发展，城市综合执法工作内容难度不断增加，管理对象更加复杂，城管的工作任务几乎都是难以治理的，回潮现象十分严重。

就拿摆摊设点和违规建筑问题来说，在近几年内，唐山市多次开展专项整治行动，但是结果都付诸东流，虽然在短时间内能有效减少摆摊设点、拆除违规建筑，然而由于被执法者的投入成本比较少，操作简单方便，当城市整治行动结束之后，摊位依旧能照常摆放，违规建筑还能重新建立起来。城市执法工作管理方法还是停留在以往的突击检查形式之中，没有一些大型活动或者评比时，执法部门日常管理比较松散，操作简单，很多商贩几乎都能掌握一套应对执法部门工作的流动战术，执法者和被执法者相互博弈，使得城市管理工作在“治理-清理-回潮”中不断恶性循环。

2 城市综合执法管理问题的原因分析

2.1 城市执法管理体制存有缺陷

按照国务院发布的《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》规定，拥有集中行政处罚权的行政机关是本级政府的一个行政机关，不能成为政府的一个部门或者下面的一个机构。可是在实际执行中，国内各省市的执法机构的体制依旧没有形成一个固定的模式，每个城市只是依据其现实情况来配置城市综合执法机构，有的城市综合执法机构是一个独立的行政机构，有的则是隶属于其它的部门。每个城市的城市管理综合执法部门缺少一个统一的上级主管机构，在全国或者省级范围内缺少相应的组织体制，这导致了每个城市的综合执法部门都是出于半独立状态。因此，在这种体制下，执法管理部门难以有效发挥管理效力，严重削弱了内部管理的权威性。

《行政处罚法》提出集中行政处罚权是为了治理城市中存在执法部门多头管理、扰民等问题，现阶段已经有很多的城市成立了拥有集中行政处罚权的工作机构或者事业单位。这种城市管理模式就是通常所说的行政执法权和行政管理权分离，即城市综合执法机构拥有执法权，并没有城市管理权限，这些机构往往都是单一的执法机构，有的甚至是事业单位。

2.2 指挥协调机制不完善

随着城市化不断发展，城市综合执法工作的职责日益增加，这对执法管理工作提出新的要求，需要相关政府职能部门能够协调配合其工作。然而有的政府部门因为一些原因私自搭建违章建筑，政府机构带头不遵守城市管理要求，有的甚至还在中间谋取经济利益，这使得一些百姓产生抗法情绪。例如唐山市某个街道办事处在其街道旁边搭建了几个房屋，并且收取租金，出租给一些商贩，虽然这种行为给街道办事处增加了经济收入，街道办却给城市综合执法机构工作带来了严重阻碍。执法部门不仅要处理商贩的经济纠纷，还要处理街道办的违规问题，更需要消除周围百姓的抗法情绪。

由于缺乏完善的执法管理机制，城市管理执法工作都比较关注短期成果，没有一个完整的长效管理运行机制，商贩回潮现象难以根除。在唐山市治理城市不法商贩时，执法工作人员往往采取在某个时间段，集中一些地点进行短期针对性治理，这些治理行动在短时间内会产生一定的效果，可是经过一段时间后，风头不紧的时候，一些地摊商贩、无照经营的商贩又死灰复燃。这种短期的你来我往博弈对城市管理长久发展影响甚重，城市管理必须建立起一系列完善的长效管理机制。

2.3 监管不到位

政府机构依法行使执法权力必须有完整的行政问责机制加以监督，这样才能保证执法机构合理运用权力，同时也达到权力制衡，实现社会公平正义。目前在城市执法的工作中，暴力执法，粗暴执法等不明文执法的行为时有发生，其主要原因是缺少负责对行使相对集中执法权的机构进行监督的行政问责机制，也没有系统的执法监督体制，因而出现一些城市执法管理的困难。在城市执法管理体制中，没有真正意义上的政府监督机构，城市执法管理机构中也没有追究执法责任的制度。在法律原则中虽然有对犯过错的政府工作人员可以追究责任的规定，可是在法律体系中并没有针对城管执法工作中出现过失进行问责的程序。由于缺少系统的问责监督机制，使得城市综合管理执法工作中出现争执和冲突时，不能对执法工作的公职人员是否合理行使权力进行有效的认定。由于执法管理内部缺少有效监管，执法工作的内容缺少透明度，社会舆论难以有效对其监督。正是因为在城市执法管理内部和法律层面上缺少有效的监管，导致一些城市管理人员滥用职权，违规处罚，暴力执法现象频繁发生，这样也增加了暴力抗法的事件发生。如果能设立与城市执法管理相适应的监督问责机制，就能有效约束城市综合执法工作中一些不良行为。

2.4 执法工作人员素质有待提高

城市综合执法部门拥有很多部门的行政处罚权，这都是和百姓的日常生活有重大关联，执法机构工作的重要性众所周知，执法工作人员的工作水平和素质高低可以直接影响工作的效果。因此，城市综合执法管理工作人员应该需要有思想觉悟高，职业素养高，科学文化水平高的人员担任，这样才能全心全意为人民服务。在国务院的文件中曾经清晰规定行使集中处罚权的政府机构人员必须是公务员。可是现阶段国内各级城市的城市综合执法工作人员身份都很复杂，执法工作人员有多种来源，有一部分人是行政编制内部的公务员，随着执法活动的日益增加，城市综合管理部门又增加了一些行政编制以外的工作人员，有的是参照公务员待遇的协管人员，有的是执法人员。这些人的素质水平不一，法律意识淡薄，原始学历几乎都是本科以下。由于执法工作人员素质水平问题，时常出现一些暴力执法或者暴力抗法的事情并不是稀奇的事情。

3 解决唐山城市执法管理问题的对策

3.1 创新唐山城市执法管理体制

现在唐山市的城市管理局没有处在相应的执法系统里，我国没有专门的城市管理部门、省级厅局，每个城市都各自有特点。作为一个具有行政主体资格的综合执法机构，城市综合执法部门也应该是政府的职能部门，具有独立性。可是在执法工作中，执法机构经常隶属于其它部门。城市综合执法管理机构作为一个新的行政机关，它的职权都是从在原来的政府部门中划分出来的，为了减少城市综合执法部门和其它部门的冲突，适应现代化城市发展的新形势，政府要将行业管理和市场化运行分开，行政管理和经济效益脱离关系的新体制，逐渐理清城市综合执法管理机构的职能，明确城市管理部门和其它部门的职责，界定相关执法范围。建立权威的城市管理机构要由政府主动挂帅，在宏观角度管理所有城市管理工作，这有利于排除干扰，提高效率，其它各个部门都需积极参与到城市综合执法管理，政府中的独立行政主体和独立执法主体机构，都要在街道派出执法队伍，二者相互结合，统一执行城市执法管理工作，形成合理有效的层级执法管理体系。

3.2 完善城市执法管理协调机制

城市综合执法管理系统的支撑是其组织方式和管理体制，它的核心就是各个机构间职权与职责的配置问题，这是确保城市综合执法管理能够顺利进行的有效保障。在改革指导思想上，我们要坚持合理构建组织机构，精简组织部门和人员，灵活运行组织系统，坚持唐山市区统一领导，联动执法，分级负责，中心下移。在实践中要把横向分权和纵向分权有机结合，所谓横向分权，就是指要进一步划清城市综合执法部门和其它相关部门的执法范围界限，同类相关职责合并，不同职责有明确规定，尽量减少职能交错，进而对行政处罚权集中行使，使得城市综合执法部门有高度权威性，加强和公安、司法部门配合，建立全市处理暴力抗法的快速响应机制，为城市执法提供充足的司法保障；纵向分权就是将城市综合执法按行政体制分层执行，唐山市政府负责全市的城市管理政策、法律法规、组织协调等全局性事务，各区、街道负责各个层次执行工作，由此唐山市可以形成既有高度统一的领导机构，又有灵活分层管理的城市管理新格局。

3.3 加强城市执法管理监督工作

执法监督是能预防和纠正执法工作人员过错的重要措施。没有健全的监督机制对其进行制约，执法工作可能偏离法治路径，致使腐败横生，欺压百姓，城市管理的最初目标不得而言，公民的正常生活秩序也无法维持。城市综合执法管理工作是唐山百姓关心的热点，也是唐山市政府工作的难点，唐山市城市管理这几年一直在负面新闻多于正面新闻的社会环境中发展，为了唐山市城市执法工作能更加健康的发展，赢的社会百姓的认可，必须健全市综合执法管理的监督工作，确保城市综合执法的工作规范开展，逐渐改变社会群众对城市综合执法的看法。

首先，要完善城市综合执法管理内部监督机制。按照纪检监察考核机制，对城市综合执法管理工作人员的执法行为进行检查，监督执法工作人员队伍建设。监察机制主要针对执法工作人员施行网络化监督管理，规范执法工作人员队伍建设标准，提高执法科室效率，增加对基层执法队的执法效能督促，防止出现不正之风和不遵循纪律、规章制度等现象出现，增加城市执法人员履行工作职责和法定程序的意识，主动接受内部监察机构的合理监督，维护城市管理长效运行。其次，要增加社会监督方式，健全投诉受理机制。对城市执法工作人员的社会监督方式要在唐山电视台、唐山劳动日报、唐山政府门户网站进行公开，可以设立举报电话和公众电子邮箱，开通一个专门的热线电话，专门接通社会群众对其举报与投诉，保证处置执法工作违规的及时性和全面性，维护百姓合法权益。城市管理局还可以聘请一些关心城市建设的热心社会人士，让他们当做社会监督员，专门对城市执法人员进行监督，定期提出改进城市管理意见。相关监督部门和企业要主动手里来访的信件、电话以及网上留言，认真记载，按时办理与回复。

3.4 提升执法队伍工作人员素质

目前城市综合执法工作人员构成很混乱，学历水平也差距很大，而且还缺少专门的入职前法律知识和技能培训，不可能达到合格专业的执法水平。如果要提高城市综合执法管理水平，满足百姓的需求，必须建立一支高素质的执法队伍。首先，提高城市综合执法队伍工作人员的录用标准，要按照国家事业单位录用人员的标准对进入的人实行考试录用，公平竞争上岗，公开考试信息，杜绝人为原因而造成的“走后门”现象，减少低素质人员成为城市执法工作人员。其次，构建完善的城市执法工作人员培训制度，明确城市执法工作人员的培训内容和方式，分批分段进行培训，及时更新培训内容，提高培训的效益和执法水平。最后，健全执法工作人员的绩效考核制度，依据执法工作人员行为，采用科学的考核方式，构建全方位，科学、准确的考核体系，对执法工作人员的工作进行多层次考核评估。

3.5 树立以人为本的执法管理思想

在城市执法工作中要对弱势群体的问题做到具体问题具体分析，不能简单地按照“一刀切”理念进行执法，实践经验证明，对流动经营的商贩只是采取驱赶或者罚款等简单的方法是不能有效治理城市脏乱差的。因此，城市管理部门要结合现实情况，实行柔性执法、疏堵结合的政策，既要方便居民生活，又要解决困难群众就业，有效缓解执法者和被执法者的矛盾。城市管理部门可以将流动商贩的管理交给社区，在现阶段管理重心下移的大环境下，政府需要出台相关政策鼓励流动商贩进入社区经营，其次，政府还要将一部分权力移交给社区，让社区有管理他们的权力，能够从基层灵活管理社区商贩市场。政府还需要制定相关的法律法规来保证社区权力的合法性，对执法人员能够有效的控制。政府在适当的时候要培养和支持一些非政府组织，这些组织能够有效表达自身利益，提供相应的服务，协调政府、社区、商贩之间的利益，成立一个商贩自治组织可以加强同执法工作机构的协调和沟通，缓解不同群体之间的矛盾。

作者简介

卢洋（1981-），男，河北省唐山市人。华北理工大学硕士研究生。研究方向为行政管理。

作者单位

华北理工大学 河北省唐山市 063000