查全衡

改革开放以来，我国石油上游业持续发展。国内原油年产量由1.04亿吨增长至现在的2亿吨左右；天然气年产量由137亿立方米增长至1400亿立方米以上；境外權益油由0增长至1.5亿吨，取得了举世瞩目的成就。40年来，我们一直围绕建设“社会主义市场经济”目标而努力。

全国多地闹开了“气荒”，暴露了政府这只“看得见的手”在“集中高效统筹全局，实实在在谋划未来”上的不足。和老牌市场经济国家相比，在辨证地对待“两只手”的作用方面，我们在认识上有误区，在实践上有差距。

我国20世纪60年代曾将大庆喇嘛甸油田作为“战备油田”，后于70年代末开发动用。之后，我国再没有储备油气田。近年来，虽然建了一批储气、储油库，但容量有限。其实，库储远不如保存部分富集高产油气田的生产力更安全、更经济。

油气是不可再生资源，高效开发、节约利用是许多国家遵循的基本国策。

我国自从1988年撤消石油部以来，国家层面基本未涉及这些领城。目前的政府主管部门在提高采收率和积极动用80多亿吨、5万多亿立方米探明未开发油、气储量（大体相当全国十年累计探明储量）这两个最现实的提高经济效益领域，基本没有作为；在执行“国内为主、国外补充”“两种资源、两个市场”方针上，认识上有偏颇，国内勘探开发工作力度不够；在稳定东部老油区这个战略问题上局限在喊喊口号；在上游业的发展方向上，厘不清“战场与战场”“阶段与阶段”的关系，抓不住实现高质量发展的“牛鼻子”。

另外，我国现有的法律法规对石油上游业的特性考虑不够，尤其对石油开发阶段缺乏调适能力。能源主管部门变动过于频繁，而且未能在认真分析历史经验教训基础上，用法律来确立新主管部门的职责和权力；机构重组时，原有主管部门的骨干很少进入新部门，影响了工作连续性；新的主管部门对石油业缺少系统深入的调查研究。

反观美国，不仅有完备的石油法律法规，而且政府管理机构长期稳定。以油气矿权管理为例，自20世纪30年代以来一直由内政部负责；最重要的油气生产地德克萨斯州由铁路委员会管理。这些举措有力地制止了“乱开滥采”，实现了“由大乱到大治”的转变。美国“保持管理机构稳定，‘重实不重名”的做法值得借鉴。