刘琳

财政部第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目名单终于尘埃落定。2月6日，财政部发布通知，确定396个项目入选第四批PPP示范项目，涉及投资额7588亿元。

自2014年起，财政部每年都会推出一批PPP示范项目。与前两批示范项目申报、评选大约用时三、四个月相比，第四批示范项目自2017年7月启动申报工作至名单出炉，历经半年有余。

筛选周期更长，是因为一场全国范围的PPP项目清理工作正在紧锣密鼓的展开。“一面通过重审和清理，让PPP市场走向更加规范化，一面通过新一批示范项目，为PPP市场注入活力并提供引导。”中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁对《财经国家周刊》记者说。

去年年底的全国财政工作会议在部署2018年工作时也要求，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。在防控地方政府债务风险的大背景下，2018年的PPP市场将呈现诸多新动向，一场由量变向质变的升级正在进行。

2017年12月13日施工中的湖北省咸宁城市地下综合管廊PPP项目一期建设工程。

清理规范、能进能出

经过几年快速发展，至2017年底，PPP项目投资已突破18万亿元。在规模迅速扩大的同时，PPP市场中一些违规项目和过度利用鼓励政策所导致的债务风险也在累积。

中国财政科学研究院于2017年底进行的一项调研显示，PPP市场面临政府付费类项目比例高、项目落地周期逐年延长等问题。

“问题背后，是伪PPP项目、PPP违规贷款、明股实债、跨越财政可承受能力红线等一系列现象仍充斥市场。”孙洁说，过去几年PPP项目数量扩张，鱼龙混杂的状况在所难免。

在这一背景下，2017年11月，财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文），要求各地在2018年3月底前完成集中清理不符合规定PPP项目的工作。

“进入2018年后PPP项目库的清理工作正在加快节奏。”一位接近河北省财政厅的人士对记者说。

据记者了解，目前各地开展的清库工作主要包含以下几个层面：对已经入库的PPP项目重新评审，条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目可能面临整改或暂停;缺失的PPP项目各阶段信息，要补录当地项目平台;最为严重的情况是部分项目可能被清理出库。

重新审核的主要标准，包括项目本身是否符合PPP项目的主旨，是否有真实的运营内容，是否涉及政府兜底、固定回报、明股实债等问题，是否规范开展了财政承受能力或物有所值论证，以及绩效考核与建设成本的挂钩情况等等。

可能面临清理退库的项目，问题主要集中于不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、违规融资、没有建立长期按效付费机制以及过度依赖政府付费等。

中国财政科学研究院副院长白景明表示，从宏观层面来看，一些省份的部分地级市、县级市本身财政收入十分有限，但PPP项目数量较多，可能挑战到财政承受能力10%的红线，也是清理工作的重点。

此外，记者注意到，PPP项目的重审工作与部分地区正在进行的GDP数据“挤水分”工作也联系在一起。

孙洁表示，地方政府对PPP规模总量的控制，是以当时的财政收入增速为基础估算未来10到15年的增速，然后决定是否立项。目前我国很多地区的GDP增速都从高速进入中高速，财政收入增速通常也会同步变化。一些地方还对历史GDP数据和财政收入数据进行了调整，因此对存量项目重审时，部分地区财政承受能力的标准可能也要根据最新的经济数据进行调整。

财政部PPP中心一位人士表示，各地都在开展PPP项目清库，财政部的示范项目未来也会进一步强化“能进能出”机制，对示范项目进行动态评审。目前，前三批PPP示范项目中已调出55个项目。

新特点显示新动向

伴随PPP项目清库工作，第四批示范项目名单的确定不仅用时更长，还展现出一些其他特点。

“首先就是名单瘦身。”大岳咨询总经理金永祥表示。第四批示范项目扭转了从首批示范项目开始逐年扩张的趋势，与第三批相比，第四批的入选项目数减少了120个，投资减少了4000多亿元。同时，入选率也有所降低。第四批申报项目共1226个，最终进入名单的有396个，入选率约为32%，比第三批的大约44%降低了12个百分点左右。

“这说明严审不仅是清库工作中适用，也对新增项目适用，未来更高标准的规范化将成为PPP监管工作的常态。”金永祥说。

第四批项目不仅总量减少，项目结构也呈现出向基层项目和重点地区倾斜、向重点领域和薄弱环节倾斜的特点。财政部数据显示，第四批中西部地区项目数和投资额分别占比39.9%和45.2%，县级项目数比第三批提高了大约11个百分点;农业、旅游、教育、文化、体育、养老等领域的项目数和投资额比第三批分别提高了5.3个和4.6个百分点;民营企业参与项目数和投资额占比分别为57.9%和51%，高于前三批落地项目46.9%的民企参与率。

从第四批PPP示范项目的上述特点看，PPP的数量扩张期或已告一段落，未来将从量变转向提质。E20研究院执行院长、国家发改委/财政部PPP双库定向邀请专家薛涛认为，在从严审批的背景下，2018年各地新增项目总量可能进一步受控，存量项目的落地也受到考验。

这一趋势已经有所体现，记者了解到，目前各地已经有不少新增项目暂停。由于担心项目存在违规风险，并且不能十分准确地把握清库和未来项目审查的火候，不少银行都已经暂停对PPP新项目的审批和老项目的进一步放款，多数银行都在等待3月底清庫结果和更为详细的监管新规。

“从银行等金融机构角度考虑，这种观望也是可以理解的。”上述财政部PPP中心人士表示。

在审核严与融资紧的双重压力下，PPP市场可能将结束过去大水漫灌、雨露均沾的发展模式，市场将开始出现分化，劣质、违规项目被淘汰的同时，优质、合规项目成为宠儿。

孙洁表示，PPP的新增订单会向那些有丰富经验、并且存量项目合规的优质企业聚集。尤其是3月底各地清库工作完成后，到时仍在PPP项目库中的项目，可能受到市场热捧。“银行等金融机构总要做PPP业务，好项目始终是优质资产。所以无论从财政还是金融角度，留下的项目和企业可能会得到更多的融资支持。”