余昊哲

利益理论是庞德法学理论体系的基础与核心环节，经由对社会中各项利益的标准化归类及对利益的衡量与保护，庞德为分析和评判利益关系构筑起严密的理论框架。近年来，我国社会中的邻避冲突频发，成为制约经济转型升级与社会和谐稳定的阻碍。本文从利益维度识别邻避冲突发生的主要原因出发，进而以庞德利益理论为分析视角，对邻避冲突中的各项利益进行解构，以期为衡平利益关系最终走出邻避困局提供一点理论上的参考。

一、问题的提出:基于典型案例的考察

1.案情简介

2016年6月25日，湖北省仙桃市大批民众走上街头进行游行示威，抗议垃圾焚烧发电站项目建设。事实上该项目系市政府以BOT模式与某公司合作兴建，自2013年获省环保厅、发改委核准批复，2014年正式动工以来已濒临竣工。仙桃市民认为政府事先未公示建厂情况，厂址距离居民生活区过近可能引发环保和健康问题而将矛头直指政府机关。6月26日，在市民与警方长时间对峙冲突后，仙桃市委、市政府通过新闻办公室，相继发布通告决定暂缓项目建设、停止“生活垃圾焚烧发电项目”，而随着27日凌晨警方释放被拘留的市民后，抗议人群才最终散去。

2.案例评析兼论邻避冲突爆发的利益动因

网上盛传仙桃垃圾焚烧发电站停建是邻避主义的又一次胜利，而实际上，该事件不过是近年来频发的邻避冲突的一个缩影。邻避，亦即NIMBY（Not In My Back Yard） 的音译词，最早由美国学者奥黑尔提出，是指在城市建设过程中，民众对那些能为社会带来公共效益，却具有一定危害性的设施建在自己生活圈内的抵触心理。①

伴随现代化进程的加速，为满足社会的发展需求，提升城市的服务机能而兴建公共设施已成为现代社会发展的必由之路。与此同时，民众环保意识的觉醒、环境权利观念的增强，也使得垃圾处理厂、核电站、殡仪馆等既具备社会服务功能，又可能造成生活环境、居民健康受损的公共设施受到当地民众的抵触与排斥。现代社群主义的兴起致使邻避情节在群体范围内迅速扩散，当公共设施的不利影响超过一定限度，而人们又无力改变处境时，根据集体行动逻辑，民众将会有较大的动机和较强的组织能力反对公共设施建设②，此时若缺乏有效的疏导机制，很容易引发邻避冲突。

邻避冲突的表象是冲突各方社会力量的对抗与较量，实质则是诸多利益关系相互博弈的过程。邻避设施通常兼具有公益性和负外部性的双重属性。邻避项目的运行在为社会整体创造效益的同时，也可能因规划不合理致使周边民众负担额外的风险成本。在“仙桃事件”中，地方政府在规划和决策垃圾焚烧发电站项目时，仅以行政审批为准据，缺乏信息公开和公众参与，导致设施周边民众利益与社会共同体利益明显处于失衡状态，从而引发了外差效应。民众在自身环境利益、健康利益受损的驱动下，非理性地选择了“热暴力”方式来表达利益诉求，直接引发了与政府机关的利益冲突。而在短暂的利益博弈之后，尽管当局最终妥协终止了项目建设，消散了政治风险，但建设项目的预期效果业已无法实现，先期投入必然被浪费，造成政府公信力下降，社会秩序混乱。仙桃事件折射出邻避冲突背后多元利益主体之间纷杂的利益冲突和利益博弈过程。邻避冲突的恶果倒逼行政机关必须摒弃传统的简单指令式管理模式③，而在公共决策中充分考量项目可能造成的利益影响，进而平衡利益关系，从根源上消弭冲突的隐患。

二、问题研究的路径：庞德利益理论下邻避冲突的利益解构

邻避项目建设导致的利益失衡是诱发冲突的主要根源。因此，正确识别和评判利益关系是消解邻避冲突的重要前提。庞德通过拟定利益清单并对社会中复杂的利益形态进行类型化归纳，使其利益理论具有了现实层面的技术性和准据性，这为我们借以分析邻避冲突中的各项利益关系提供了可能。

1.庞德利益理论的内在理路

利益理论并非庞德独创，而是他在很大程度上承袭耶林的权利利益观并加以系统化的成果。庞德将威廉·詹姆斯的实用主义哲学作为道德指导原则，提出利益是作为个体的人或是在群体、社团及其关系中的人们寻求满足的要求、愿望或期望。人的自然本性天然地存在矛盾，扩张的自利本性与协作的社会本性会引发社会中各种利益的冲突与竞争，因此，个人需要依靠法律秩序维系其本性中的平衡。庞德拒斥了以往法律科学将法律秩序视为协调冲突意志的统一状态或和谐状况的看法，转而认为法律秩序是一种有序化或条理化的过程。④在组织化的社会中，法律秩序的存续需按照“承认某些利益——划定利益范围——保护确定利益”的递进关系逻辑展开。

庞德在建构其利益学说时预设了一个基本前提，即法律作为解决争议的权威性判准，并不创造任何利益，即便没有法律或法律秩序对人类行动的指引，利益依然存在。⑤在此基础上，庞德将那些亟待法律发现和保障的，不同于经济学家所称的“好处”的社会主体的需求、要求或愿望划分为个人利益、公共利益和社会利益。个人利益通常被视为非根源于国家的“自然权利”，是指直接包含在个人生活中并以个人生活名义提出的各种主张；公共利益是包含在政治组织的社会生活中并基于其地位提出的权利要求，现代意义上的公共利益很大程度上就是指国家利益；社会利益则是涉及文明社会的社会生活并以此种生活名义提出的各项要求、需要或愿望。⑥

2.邻避冲突中的相关利益在庞德利益谱系中的定位

对多元利益进行分类可以较明晰地理清法律系统的范围和对象，然而试图将现实环境中的所有要求按照利益类别一劳永逸地归纳，这几乎是不可能的。毕竟每种要求并非只属于其中一个范畴，同一要求可能从一个以上的生活方面的地位被提出，也可能以不同的名义提出并从不同的角度被看待。⑦因此，以庞德的利益理论为分析工具对邻避冲突中的诸多利益进行定位时，需依据引发冲突的原因力大小，特别重视主要相关者的利益诉求。

（1）邻避冲突中的个人利益。毫无疑问，邻避设施所在地的周边民众是受邻避项目影响最大，利益失衡最严重，也是主导邻避冲突发展进程的利益主体。按照邻避冲突的发生逻辑，设施周边民众基于自身生命安全和财产利益的潜在风险而进行的抵触行动是邻避冲突爆发的“导火索”。在庞德利益理论中，个人人身的不可侵犯性通常被搁置于个人利益的首位，个人人身的最低限度是生命、身体免遭直接或间接伤害，其次是保持和增进身体健康。文明的发展使得个人心智和精神系统不受妨碍也越来越受重视。饱受社会负评或遭人嫌恶的辐射类、化工类、废弃物类等邻避设施在威胁周边民众生命健康的同时，势必也会影响附近社区的社会评价，造成周边民众的心理负担。邻避冲突的爆发意味着民众对非法僭越其意志的邻避项目的反抗，其间蕴含着意志自由和社会声誉的主张，这也是人作为社会主体在人格利益上的要求。

个人基于经济生活地位提出的要求、需求或愿望被称作物质利益，物质利益最普遍的形式表现为个人作为财产法主体对经济利益的主张。现代社会中，弱小的个人在同其他社会主体发生经济联系时，其要求获得的不受外部侵害的请求权通常受到忽视，被忽视的恶果表现为经济社会中个人利益的频繁受损。邻避设施在利益主体间勾连起一道密切的经济利益网络，设施建设必然会引发原有利益格局的改变，在变化的过程，利益与风险分配机制的不合理最容易使个人利益受到损害。设施周边民众因自身利益受损而在邻避冲突中提出的利益诉求便是个人物质利益的现实主张。

（2）邻避冲突中的社会利益。社会利益是一个极富张力的范畴，人类社会活动的复杂性致使社会利益难以被精确化。⑧但社会利益的主体总是特定的公共社会，因而有着一般性内容。庞德以列举的方式将社会利益细分为和平与公共秩序利益、社会制度安全利益、基本公共道德利益、保护社会资源利益、人的自由发展利益以及社会中的个人生活利益。

邻避设施是典型的公共物品，其消费和利用具有明显的非竞争性、非排他性特征。按照公用物的原则，一般意义上邻避设施的所有权和使用权归属设施服务区域范围内的社会公众整体。邻避项目在为民众带来高效、便利的生活体验时，也为城市化进程提供了必要的物质载体，从而扩充城市公共发展空间与发展潜能。然而，伴随着邻避冲突的爆发，区域社会的利益矛盾必然被激化，制约经济增长的同时也会造成社会秩序紊乱，有碍于文明社会社会生活的和平发展。因邻避冲突导致项目停止运行，势必会削减社会公共福利，间接伤害社会共同体的可得利益，造成社会资源浪费和不必要公共成本的损耗。例如在“仙桃事件”中，垃圾焚烧发电站项目虽被紧急叫停顺应了部分“民意”，但公共财政损失以及地方投资环境恶化的负作用，终究会由每个市民承担。⑨社会公共利益实际关涉到构成社会整体的每个个体或群体的利益。在邻避冲突中，设施所在地以外无需直接负担成本，而享受预期收益的社会公众往往因“搭便车”陷入集体沉默，社会公众在邻避冲突中默示的利益诉求也是导发邻避项目诞生的内在动力。

（3） 邻避冲突中的公共利益。在庞德的视阈内，公共利益包含着国家作为社会利益捍卫者而提出的各项权力要求。⑩在这个层面上，国家扮演着推进和保障社会公共福利的重要角色。现代政治学意义上的地方政府是国家公共管理职能的实际履行者⑪，是主权国家在地方上的“代言人”，因而，地方政府可以被视作公共利益在特定区域内的承载主体。

从邻避冲突产生的本源看，地方政府是邻避设施规划、立项到建设、运营整个流程的决策者和负责人，是邻避冲突中的核心利益相关者。建设邻避设施本质上是现代服务型政府公共服务、公共管理职能的内在要求。地方政府通过推行邻避项目，以此带动当地经济的增长，改善城市生活环境，满足社会的发展需求，最终实现谋求经济利益、环境利益、社会利益协同发展的“利益束”⑫，这恰与旨在维护社会共同福利的公共利益相契合。但在“官本位”、“升迁政治”等落后行政理念的误导下，地方政府可能在邻避项目的实施过程中，显现出公权力主体与公共利益主体的“人格分裂”。决策模式的封闭性以及非法利益的诱导容易引发权力腐败。一方面，邻避项目的审批可能会沦为地方政府权力寻租的工具，从而使公共利益发生异化；另一方面，地方政府片面追求行政业绩和政治资本，也可能会以忽视甚至牺牲个人利益、社会利益作为代价。

三、问题的解决：邻避冲突中利益衡平的法治对策

邻避冲突中的利益关系错综复杂，各项利益之间的不平衡是导致利益冲突最终引发邻避冲突的根源。因此，协调与平衡利益关系是走出邻避困局的关键。按照庞德设定的理论逻辑，在对利益进行分类后，法律应当确定如何衡量与保护合法利益。

1.庞德利益理论的价值准则

庞德着眼于各种法令制定、适用和发展的实际情况，总结了三种估量与评价利益的价值准则，即经验价值准则、理性价值准则和权威性价值准则。经验价值准则是指立法者、法官和学者通过反复试验与司法取舍，寻找某种能以尽可能小的阻碍和浪费去调整利益关系、安排社会行为，在保存整体利益方案的前提下，使重叠、冲突的利益得到调整的方法。理性价值准则是法学家们运用理性构想出特定时空下文明社会的法律假说，并以此作为各种权威性推论的出发点和衡量冲突利益的尺度。权威性价值准则是关于社会秩序的一种公认传统性权威观念，其中的突出部分便是那些为法律所吸收，成为解决争端的权威性指示和有关理想社会的图景。⑬

在评价上述三种利益衡量的方法时，庞德认为，后两种方法虽通行一时，但现在已很少使用并且在实际运用中存在困难。这是因为，在社会秩序变迁即旧秩序消亡、新秩序产生的过程中，存在着公认理想与有效法律假说形成的间隔期，但法律秩序不能因此阙如而停顿，所以在这期间，需要通过经验来发现，并以理性来发展调整利益关系和安排行为的各种方式，使其在最小的阻碍和浪费前提下给予整个利益方案最大的效果。⑭尽管庞德确切地认识到利益权衡与估量在法律活动中的重要性，但他本人却拒绝就利益评价的严格标准问题进行表态。庞德认为，应当优先考虑的利益总是与一时一地的法律文明相关联。“法学家应当认识到这样一个问题，即尽可能地保障社会中的所有利益并维持其中相一致的某种平衡或协调”。⑮庞德当然是明智的，实用主义哲学观要求他在对具体利益进行价值评判时坚持以动态、具体的视角去发现其中更值得追寻的善的本质。否定利益衡量存在终极判准保证了利益理论表面的开放性，而在特定时空环境内对经验事实的追求，又在一定程度上体现了利益理论的封闭性。⑯显然，庞德的利益衡量理论奠基于转型社会并服务于转型社会，这对时下深刻变革的中国社会具有启发意义。

2.邻避冲突中利益衡平的法治对策

依循庞德关于利益衡量价值尺度的论述，可以发现，邻避冲突中不存在绝对、永恒地处于优位的利益形态，衡平利益关系需要依凭社会主体的经验和理性，在开放机制内融和各方主体的利益诉求，以求在各方利益损害最小的前提下实现社会整体利益的最大化。具言之，需要从以下几个方面进行努力。

第一，重构邻避项目实施的利益衡量机制。在邻避项目的规划和建设过程中，作为主导机关的地方政府，通常仅将法律、法规或行政规章设定的科学技术标准当作利益衡量的依据。其原因在于，各类技术标准构成了邻避项目行政审批的限制性要求；并且规范性的技术标准也具有较大的权威和说服力。因此，符合技术标准的邻避项目，通常也被主导机关默认为符合相关主体的利益需求。然而，科学技术标准大多旨在维护公共环境安全，在价值认知上存在天然障碍，以技术标准替代利益衡量机制，进而决定邻避项目中的运行风险和利益分配，具有明显的狭隘性。因此，为实现利益——风险分配的正当性，需完善邻避项目实施过程中的利益衡平机制，即以科学技术标准作为最低限度的安全保护基准，并在此基础上引入经济效益标准。作为利益衡量的重要尺度，经济效益标准要求主导机关对邻避项目中存在的各层级利益筛选分析，制定相应的利益分配方案，对产生的经济激励效果进行比较，选取其中能使整体利益最大化的方案。多元化标准的利益衡量机制应被适用于邻避项目的实施全局。特别是在项目的规划和审批阶段，需在保证社会安全的同时充分重视个人利益、社会利益和公共利益彼此间的协调，从而在源头遏制邻避冲突发生的可能。

第二，完善邻避项目实施的法律法规建设。平衡利益冲突是法律实现社会控制的重要手段。在经历过“邻避时代”的阵痛后，西方发达国家总结了处理邻避问题的共同经验，就是要将邻避项目的建设纳入制度化、法治化的轨道，使邻避设施的规划、建设、运营、争端解决等各个环节都能得到法制的保障。例如，美国的《设施设置准则》、日本的《公害对策基本法》，都在科学谋划的基础上，注重平衡相关主体的利益诉求，促进邻避设施建设的规范性和公开性，约束政府和民众的非理性行为。反观我国的立法现状，有关邻避项目建设、运营的专门性法律规范尚属空白，相关规定散见于各类法律法规、行政规章中，其中又多为原则性和程序性条文，如《行政许可法》、《环境影响评价法》只对邻避设施建设的流程做出规定，《固体废弃物污染防治法》也仅要求处理垃圾的设施、场所符合相应的环境卫生标准等。法制的缺失容易引发行政权力专擅和民众寻求“体制外”救济的可能，进而增加邻避冲突爆发的风险。因此，必须完善与邻避项目实施相关的法律法规，以法治方式规范邻避项目的运行，引导行政机关审慎行使权力、民众理性表达利益诉求。在既定的法律框架内确定利益秩序，进而科学合理地进行利益衡量，使邻避冲突在制度内得以消解。

第三，转变邻避项目实施的行政管理模式。在传统行政管理体制下，邻避设施的布局、规划和兴建通常由地方政府利用行政和技术手段直接决断⑰，造成邻避项目运行中信息公开不够透明、不全面，民众在利益认知上存在“信息赤字”；同时，简单指令式的管理模式也难以为公众的利益表达搭建平台，导致地方政府的行政行为缺乏公众参与，公共决策难以体现公共理性，对相关利益衡量与保护的不足构成了邻避冲突的隐患。封闭式行政管理模式已明显滞后于利益日趋多元、民众主体意识不断增强的当今社会，因此必须改进决策模式，注重利益衡量。这需要从三方面管理再造：一是要将邻避项目的信息公开全程化、实质化，使民众能够准确识别利益风险；二是畅通公众参与的渠道，使相关主体特别是设施周边民众的利益诉求能够得到充分表达；三是在行政决策中注重吸纳公众意见，提高公众参与的功效感，增强行政管理行为的科学性、民主性。从而使邻避项目的施行由非常态的“决定——宣布——辩护”转化为和平的“参与——协商——共识”，平衡利益关系，化解利益冲突，降低邻避冲突发生的风险。

第四，健全相应的利益损害补偿机制。邻避设施的建设和运营必然会引发各层次利益关系的变化。分散的经济收益与集中的外部成本是造成设施周边民众利益与社会利益、公共利益间巨大分化的根源。因此，必须对邻避项目实施过程中已经发生或有可能发生的利益损害进行主动补偿，缓解利益失衡的紧张局面，防止民众非理性地使用私力救济引发邻避冲突。

完善的利益补偿制度能够使受损利益获得填复，满足民众的心理预期，实现“矫正正义”。参照发达国家和地区的有益经验，规范化的利益补偿机制应当首先确立可靠的利益影响检测标准和检测方法；其次要对邻避设施风险辐射的影响场域进行系统核算，确定利益补偿的范围；再次要根据具体情境选择适宜的利益补偿手段，包括货币补偿，如金钱回馈、税负减免，非货币补偿如医疗保健服务以及不动产保值等政策性手段。通过利益补偿机制的建设，使利益衡量达到平衡点，进而实现整体利益最大化。

四、结语

邻避冲突是制度变迁和社会转型过程中无可回避的问题，不同的社会群体在追求自身利益的同时也会引发多元利益之间的博弈与对抗，如何化解利益冲突成为走出邻避困局的关键。庞德依凭理性与经验架构的利益理论，为我们解构邻避冲突中的利益关系，并维系其间相一致的协调与平衡，从而为以最小的利益损耗换取整体利益的最大化开辟了有益的理论路径，为消解邻避冲突最终达致良好的社会秩序提供了极具灵感的启示。

注释：

① O’Hare Michael,Not on My Block You Don’t:Facility Sitting and the Strategic Importance of Compensation,Public Policy,1977,25(4).

② 奥尔森：《集体行动的逻辑》，格致出版社2011年版，第54页。

③⑫ 刘莉：《邻避冲突中环境利益衡平的法治径路》，《法学论坛》2015年第6期。

④ 邓正来：《社会学法理学中的“社会”神—庞德法律理论的研究和批判》，《中外法学》2003年第3期。

⑤ [美]庞德：《法理学》 （第3卷），廖德宇译，法律出版社2007年版，第14页。

⑥⑦⑬⑭ [美]庞德《通过法律的社会控制》，沈宗灵等译，商务印书馆1984年版，第37、37、58—64、70—71页。

⑧ 洪远朋、高帆：《关于社会利益问题的文献综述》，《社会科学研究》2008年第2期。

⑨ 曹广晶：《关于“邻避现象”的思考》，《政策》2016年第12期。

⑩ 庞德：《法律史解释》，商务印书馆2016年版，第259页。

⑪ 郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

⑮ 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第148页。

⑯杨晓畅：《社会正义抑或个人自由？——庞德利益理论根本诉求的探究》，《法制与社会发展》2010年第1期。

⑰ 张乐、童星：《“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路》，《中国行政管理》2014年第4期。