武瑞清

（山西警察学院，山西 太原 030401）

一、应急决策的特点

突发事件的发生会对社会组织构成威胁,重大的、涉及面广的突发事件还能使社会组织处于危急状态。因此,应急决策实质上是以突发事件应对为决策情势的一种特殊决策。在此情境中,决策者所认定的重大安全和核心价值观念受到了严重威胁或挑战,突发意外事件以及不确定的前景造成了高度的紧张和压力,为使组织在应急中得以生存,并将突发事件所造成的损害限制在最低的限度内所作的重要决策和反应。[1]突发事件就在于突然发生性，发生时间、地点、状况、规模都难以预料，而应急决策更是一种极为特殊的决策，即时的应急决策很难参考过去的应急决策的经验和案例，因此，主要呈现有以下四个方面的特点。

1.决策目标时刻变化。一般常规决策主要以预防为目的，我们通过决策程序的制定和决策组织结构的优化，同时辅以严格的控制监督措施，把决策所涉及的隐患较早的消除在萌芽状态。一般决策时，可以有充足的时间收集有关信息，广泛征求群众的意见，邀请各企事业单位、人民团体等进行充分的交流，进行民主科学决策。而突发事件则不同，一旦应急决策启动，其首要目标是控制事态的蔓延和社会的混乱，然后，决策目标会随着应急决策的进程而不断发生改变。这时的应急决策者，必须以以往的经验和自我决断为主，果断坚决地作出决策，容不得半点犹豫不决。最后，往往下最终决定的人具有格外的威信，这通常是因为情势紧急，所以在决策中必须要做到“因地制宜”、“因时而变”。

2.决策环境多变复杂。决策环境可以分为决策外部环境、内部环境和决策者的心理环境。外部环境是指独立于社会组织之外并对组织产生潜移默化影响的因素。相对于一般决策的环境，应急决策的外部环境高度的变化性和不确定性，这主要表现为事件发展趋势的多变性和主体认知的不确定性，以及最后发展结果的的不可预知性。因此，应急决策呈现出多变性、随机未知性。内部因素主要是决策组织内部的人员构成、物资装备、协调顺畅程度等等，由于突发事件涉及众多的部门，所以，内部环境处于时刻的变动之中，准确了解掌握内部状况，是科学决策的基础。另外，心理环境是指突发事件所造成的心理冲击和决策所产生的巨大压力，这是应急决策的突发性和不确定性造成的，要作出正确的决策，这种心理压力必须得到缓解和克服，以免对本已高度复杂的应急决策造成干扰和破坏。

3.决策信息严重不对称。应急决策信息具有高度的不对称性。这种不对称性主要表现在信息的不完全、不及时以及不准确三个方面。

首先,信息不完全。危机的形成以及事态的发展具有很大的未知性和不确定性，决策者不可能完全掌握及时的态势信息。另外,由于人们对事件本身机理认识的有限性,也导致了决策者对信息认识的不完全。

其次,信息不及时。信息不及时主要是指信息的采集和传递不及时,以及由于对信息加工处理的拖延而导致时间的滞后。通常情况下,信息从应急现场传递给决策者时,要经过一些中介环节,因此,最高决策者对信息的掌握就可能出现滞后。另外,提取、加工进而得到有用的信息,是要花费一定的时间的,这在一定程度上也占用了决策者用于决策的思考时间。

再次,信息不准确。人们可将应急决策的过程看作是一个信息由输入到输出的过程。在这个过程中要经过发现问题、确定目标、选择评价标准、拟定方案、评估方案以及最后的方案实施等步骤。信息在传递和反馈的过程中可能会造成信息失真,难以保证信息的准确性和有效性。

4.决策步骤非程序化。从上面对应急决策的界定我们可以看出,应急决策是典型的非程序化决策,没有固定的决策模式可供遵循,而且决策过程往往表现为新颖、无结构,甚至使人感到似乎没有规律可循。因此,在进行应急决策时应该尽量简化决策步骤,抓住关键步骤和步骤中的关键环节,因势而定,靠自己的经验、洞察力和直觉,果断地作出决定。

二、应急决策的基本行为模式分析

面对突发事件以及随后的应急决策，人们表现得无知、迷茫和无所作为，也有人则是果断、坚毅、睿智。从应急决策的行为过程来看，由于没有决策者固有形成的决策行为模式的指导，决策行为更多的表现为人们的认知的水平和行为情绪的波动过程，因为这时的决策行为模式没有固化的程序和稳定的偏好。

（一）理性行为模式在应急决策中的局限性

传统的规范性决策学所认可和支持的是理性行为模式，即要求决策者是一个具有完全理性思维的人，他有一套严格而缜密的逻辑推理能力，他信奉坚定如一的决策准则和原则，他占有决策所需要的所有的信息资料，不会受到任何自身情绪和感情的干扰，最后根据自己的既定的目标和价值观进行决策，作出他认为正确而客观的决策。尽管在决策学最初被认为是最佳的模式，但是这种决策模式是一种“无所不知”的全能模式，这和复杂多变的社会实践是不相适合的，也是极其不现实的。因此，理性行为模式的适用条件受到了严格的限制，它只有在极其有限的条件下才能发挥其应有的作用。“5·12”地震后，从汉旺镇到青龙乡，几乎所有公路全部被震毁了，通讯中断，阻挡了灾情信息向外界快速传送，又缺乏应对山地巨灾屏障的空投力量。因此，我们必须认可理性行为模式的强大存在意义，在详细的决策研究准备以后，应用理性行为模式，具有非凡的决策效果，可以肯定的是随着社会科技水平的不断提高，人类理性决策的领域会不断的扩大；例如，可以利用技术优势，在四川的北川、青川等地搭建若干个宽带无线网络，为搜救和信息传递提供通道，解决重灾区形成信息孤岛的难题。另外，当灾区道路不通时，可以使用无人飞机获取灾情信息，这种灾情获取技术已经研制完毕，该机可以在三四百米低空持续飞行100公里。最后，理性是一种传统意义上的理想的决策行为模式，它可以用来克服那些鲁莽的决策者带来的随意性和不利因素，用以规范初学决策者由于缺乏经验而产生的不应有失误和损失，但同时，理性行为模式在决策实践中的应用效果并不是最佳的，因此，它也不是万能的，应用其他行为模式有可能产生更好的决策效果。

（二）探试行为模式在应急决策中的运用

1.完整规划和探索前进的辨证关系

我们经常听到“走一步，看一步”、“摸着石头过河”这些成语，它表示决策者对所要决策的事项并没有多少规划，只能一边决策一边研究，边试探边发展，这在决策行为中称为探试模式。按这种模式作决策，在一开始只能有一个模糊的总规划，提出简单的决策实施计划，然后在行动中不断进行完善、修改，目标逐渐清晰明确，直到达到决策目的。因此，这种行为模式带有一定的盲目性。探试模式已有悠久的历史，可能与人类历史一样悠久。在古代，当人们对客观事物认识十分模糊的时候。只能采取这种行为模式：试试看。可是，随着对客观规律的认识逐步加深，人们越来越希望在行动之前尽可能作出有全套规划和周密论证的决策，希望一次实现目标。这种提高决策自觉性的要求和做法是合理的。如果经过努力，本来可以事先作出严格论证和周密计划的决策项目，仍然拒绝作出通盘规划，还抱定习惯的探试模式不放，甚至过分强调“不怕交学费”，结果就会大大降低本来可以达到的决策效果，甚至造成重大损失。很多战略性决策，都在作了大量周密的调查研究和严格的定量论证之后，拟订出一整套十分完整的详细规划。这比之过去盲目探索，无疑前进了一大步。但是如果盲目迷信事先的周密计划，希望任何重大决策都事先完成一整套完整的安排，把探试模式一概斥之为不科学的传统决策模式，就成了另一种片面性。由于事物发展存在不确定性和人类认识的历史局限性，人们总是有很多认识不到的地方，尤其是重大复杂的决策，“未知数”就更多了。过分地强求完整规划，而且希望越细越好，不仅影响决策效率，而且有可能影响实际。

实践可以证明，并非完整规划都能成功，有作出极其周密的完整规划而导致失败的；相反，并非探试模式都不能获得重大成就，曾有重大决策采用探试模式而获得很大成功的。例如，1997年，香港爆发轰动全球的H5N1禽流感。事件中，有十八人受感染，并造成五名儿童及一名女子死亡，逾130万只鸡被销毁。

1997年5月，一名3岁男童因为染上感冒入住香港伊丽莎白皇家医院，意外地发展为肺炎，最终，引发多个器官衰竭而死亡，前后历时只有10多天。香港疾控中心的工作人员始终无法和该病毒和已知的人类任何感冒病毒联系起来。在排除了几乎所有可能以后，他们把调查方向转向和动物有关的流行病毒上来。直到8月份，香港卫生署才从美国接到确凿化验结果，确诊该儿童感染的是医学名字叫甲型流行性感冒病毒H5N1亚型。然而这个结果并不能解释现有状况，该病毒起源于禽类，但并不意味着受害者是通过与禽类直接接触而感染上病毒的，也有可能是通过其他动物而传染的。

香港卫生署工作人员对可能和3岁男孩接触过的所有人员进行检查，没有一个人感染这种病毒。由于不知道病毒如何传播，香港政府也没有采取相应的处置措施，但是，他们还是告知民众：目前为止此病毒不会影响人们健康。与此同时，公众对此事的关注程度逐渐升温。有记者报道，已夭折的3岁男童所在的幼儿园有一个“自然角”，那里养着一些小鸡。直到11月10日香港卫生署终于公布死去的男孩与一只染病的小鸡有过接触，并通过该途径被染上病毒。但传播途径并不清楚。

然而，11月初，又有一个2岁男孩被确认感染该病毒，后来康复了。但又有一个54岁老人和一个13岁女孩染病。公众恐慌程度增加。尽管实际感染禽流感的人数很少，可公众的担心仍无法消除。在舆论压力下，香港卫生署12月初开始深入研究病毒传播途径。结果发现，在市场上死亡的鸡实际上都已经感染上H5N1病毒，那些到市场买鸡的人把鸡举到面前看肥瘦的传统选鸡方式都有可能使人感染病毒。事态发生了突变，5—10月，香港只有一例确诊病例，11月有两例，12月猛增为9例，疑似10例，至1997年12月27日，确诊病例已增加为13人。其中一男三女死亡。公众的恐慌情绪迅速膨胀，医院急诊室里一下子挤满了怀疑自己可能生病的人们。

为稳定局势，香港卫生署开始考虑大规模屠宰行动，但是这不仅意味着一笔非常巨大的补偿费用，由于春节将近，一场大规模的“扑杀”鸡的行动导致香港的活禽供应瞬间停止。同时，停止进口内地禽畜。事实证明所采取的措施还是有效的，因为在此之后，再也没有新的人类感染禽流感病例。

2.从学习系统机制看探试模式的科学性

探试模式把决策系统看成是反馈机制的控制论系统，而且不是初级的反馈系统，而是一个非常高级的反馈控制系统——学习系统。反馈原理是控制论的基本原理之一，通过反馈机制，不仅可以使控制系统简化，而且可以提高控制精度。因此按反馈机制设计的系统是完全符合科学要求的。一个精密设计的大炮虽然科学，但在命中精度上仍比不上能自寻目标的导弹，就因为前者无反馈系统，而后者则有。

既然反馈机制符合科学原理，那么建立在这种机制上的学习系统自然是更科学的了。决策行为的探试模式也是一种学习行为，因而它也是有科学依据的。决策行为之所以要采用探试模式，其原因也和高级控制系统采用反馈机制的道理基本一样。这样，复杂的决策行为就简化多了，只要事先考虑其大致的影响关系，余下的就让反馈机制去自动调节了。因为决策面临的因素十分多，其对决策后果的影响十分复杂，事先要对其做精密计算是不可能的，或至少也因时间太长而影响效率，因此，不如事先只考虑一些主要因素，余下的就靠探试中逐步纠偏来解决，这是一种既高效又精确的办法。

3.提高探试模式的有效性

我们说探试模式是科学的，是说它的原理是符合科学原理的，但并不等于说应用它一定能成功，它也和其他模式或方法一样，有一个应用的问题。如果应用不得法，仍然难以奏效。为了提高探试模式的有效性，应当做到：

第一，应用探试模式的根本前提，是有一个大概的方向和目标，然后根据这个方向和目标制定详细的规划和细节，并且规划和细节越详细准确，探试所需的时间就会越短，探试中出现失误的概率就会越小。

正因为上述理由，笔者认为把初步的完整规划与探试模式结合起来是最理想的决策方式。

第二，由于探试过程具有一定风险，因此应该留有回旋余地，如果没有回旋余地，就有可能因失败而使探试中断。决策中采用探试模式就好比过河一样，聪明人如果不会游泳，他一定伸伸脚去探水深，而不会冒“没顶”的大险。

第三，在探试中遇到不符预料的情况时，要注意分清主客观原因。如果是主观原因，属于努力不够，就应该坚持下去，不要遇难而退；只有发现实际情况与原来情况已大不相同，或是实际状况起了变化，或是发现了新的利好机会，一定要与时俱进，不能固执不变。这里关键是两点：一是善于总结经验，二是善于捕捉战机。前者是因为探试不能保证每事必成，有可能跌跤，跌跤了不但要爬起来，而且要从跌跤中悟出一些道理来。后者是因为探试是为了变不知为知或变知之不详为知之甚祥，原来在探试之初对客观机会不了解，探试中将使机会逐步清晰，一旦看到具体机会，就要紧抓不放，因为机会是有时间性的。

（三）信息公开行为模式在应急决策中的应用

2008年6月22日，瓮安县一名初中女生猝死，法医两次鉴定皆为“自杀溺水身亡”。家属不满“鉴定结果”，再三申诉却遭不明身份人员殴打。一时间，谣言纷起，或说“少女系奸杀”，或说“亲属被打死”，“公安想毁尸灭迹”，“凶手有后台”……不满情绪迅速蔓延。6月28日，数十人竹挑横幅，游行街头，“为民申冤”，街边观者纷纷加入其中，聚众数万人。围观演变为骚乱，愤怒的人群开始打砸烧政府机关楼房车辆，县委县政府公安局多栋大楼被毁，数十台车辆被毁。[2]

遗憾的是，有关骚乱的详细信息并没有得到及时公布，导致谣言再次爆发。

然而，实际情况是，此次骚乱事件中并未造成死亡，也没有警车撞死学生。与县政府6月28日切断一切通讯的行为相比，6月29日成立的“6·28”事件应急指挥部所采取的信息公开政策要明智得多。在短短的两三天时间里，应急指挥部对整个新闻公开工作进行了全面、详尽的部署：一是欢迎记者采访；二是给记者发“采访证”；三是安排人员全程陪同采访；四是提供记者需要的材料和信息；五是组织十几名老师在网上反击谣言；六是在主流媒体上加强舆论引导。这些有力、及时的应对措施对于事件的最终解决起到了非常重要的作用。

从瓮安事件中，我们可以看出，当时县政府没有信息公开的意识，更没有这种渠道，信息公开的机制还未有效建立起来。当然信息公开的及时性和准确性存在矛盾。政府的信息公开必须权威、准确、详尽、透明，这样才能让公众满意，而知悉突发事件真相却需要一个调查过程，有时甚至是一个比较长的过程，这样就与“及时性”矛盾了。但是在事件发生的最初，必须让群众第一时间听到政府的声音，当然有可能这种声音不是确切的、权威的信息发布。政府的发生就像是一个信号，告诉老百姓政府会管的，这就传递出一种信息，能起到安定人心、稳定社会局面的作用。

（四）协同应对行为模式在应急决策中的应用

快速反应，协同应对，就是强化各级各地专业应急处置机构建设，建立应急处置的机制制度建设，充分发挥全社会力量，包括广大人民群众、社会团体、企事业单位在内的力量，形成统一协调、制度规范、职能明确、高效精干的应急管理队伍。

突发事件往往爆发比较突然、影响面比较广、对社会冲击力比较大，所以，政府必须在短时间内及时作出正确的反应。为了安抚群众和社会的情绪，越早作出反应，效果就会越明显。并且，还要及时启动和平时不一样的处置程序和处置措施，其实，第一件要做的事情是控制局面和事态的发展，将事件控制在一定范围之内，然后再采取措施一步步化解危机。因此，快速反应是处置的关键，一是在短时间内要作出迅速果断的决策，二是要调动一切可以调动的力量和资源，三是采取积极的救援措施。

突发事件涉及不同领域、不同部门，仅靠政府自身力量去单打独斗是不够的。它需要各单位、各部门、民间组织和社会公众的有效联动协调，包括国际间的交流与合作，共同应对危机。

三、应急决策基本行为模式的思考

综上所述，应急决策是一个复杂的过程。应急决策的基本行为模式虽然给决策者提供了一些可以借鉴的现成决策模式。但在日益复杂的社会变化之中和综合多变的决策因素影响之下，一个决策者在紧要关头的决断力是整个事件兴衰成败的关键因素。这就必然要求决策者练就过硬的业务素质和超凡的决策艺术，因此，我们要在平时实践中历练自我、积累知识、总结经验，以弥补自身禀赋的不足，提高和培养自己的应急决策能力。