□张　鹏

(中国人民公安大学,北京 100038)

公安改革自2015年正式开始以来,已经历时2年了,取得了显著成效。有些学者和实务者认识到社会资本理论对公安改革的适用性和必要性,尝试将社会资本理论应用到具体的公安工作中,提出构建警察社会资本,为公安机关开展工作提供社会基础。警察社会资本的构建确实是公安改革取得的一大成果,对于警民关系的深化、群众基础的夯实具有重要作用,是公安机关从社会管理转向社会治理的重要举措。警察社会资本的构建需要大量高素质的人民警察,而公安院校为公安机关培养了一批批人民警察,为警察社会资本的构建提供了智力支持。

一、警察社会资本的界定

在社会资本理论中,资本是一种社会财产,它借助于行动者所在网络或所在群体中的联系和资源而起作用。社会资本理论强调的是群体中成员之间的互动、沟通、信任,并在此基础上创造出更多的资源,增加社会资本的存量。警察社会资本的提出与构建,充分考虑到了公安机关的性质、职责。公安机关是维护人民利益、服务于人民群众的政府部门,打击犯罪、维护治安,这都要与人民群众建立起密切的警民关系,要求基层民警要主动、及时与人民群众沟通,在人民警察与人民群众之间建立起沟通的桥梁,向人民群众要警力,为公安工作的开展奠定坚固的群众基础。警察社会资本的构建不仅仅是人民警察和群众之间的互动、沟通、信任,还包括公安机关在职民警之间的互动、沟通、信任。人民警察要树立正确的价值观念,提高自身政治素质、业务素质,增强自身荣誉感、职业认同感,树立公安机关人民警察的良好形象,保证公安机关的正常运行,这也是警察社会资本构建的重要内容。因此,警察社会资本是人民警察能够利用的、嵌入在公安机关内部以及警民关系中的资源。通过增强公安机关人民警察之间以及人民警察与人民群众之间的互动关系,能够有效地增加警察社会资本的存量,这是构建警察社会资本的重要内容。

二、构建警察社会资本的必要性

(一)社会治理的需要

当下的中国社会正经历着一场深刻的变迁,即社会转型。在社会转型期,社会问题不断涌现,政府机关处在从社会管理向社会治理转变的过渡时期,公安机关也不例外,需要不断提高自身的社会治理能力。治理意味着社会关系的重塑。一般而论,社会组织及成员之间的互动关系可以根据行动合作与否和目标是否一致,简约化为五种类型:目标一致且行动合作的“合作”模式;彼此尊重并相互支持的“互补”模式;目标有异议的单方主导的“支配”模式;目标一致但行动不一致的“竞争”模式;彼此间目标与行动皆冲突的“对立”模式。传统的统治或管理以纵向分层和横向分科的官僚体系为基础,官僚体系的动作则奉行因循守旧、按部就班的基本原则,以自上而下的垂直控制为主要运动方式,由此往往造就了纵向的割裂和人际关系的疏离。统治者与被统治者、管理者与被管理者的互动关系模式以“支配”、“竞争”模式为常态,甚或“对立”模式也屡见不鲜。而治理则是一个以公共利益为目标的社会合作过程,试图通过构筑政府与非政府组织的合作、公共部门与私部门的合作,以及正式或非正式合作的治理机制,来弥补政府能力的不足与市场机能的缺陷,力图消解政府失灵与市场失灵,这更有助于社会成员通过积极的公民参与和社区营造,增进社会资本,使社会由“机械团结”趋向“有机团结”。警察社会资本的构建就是要建立公安机关与人民群众之间的“互补”、“合作”关系,挖掘人民群众在打击犯罪、维护治安中的潜在资源,弥补公安机关职能的不足,这正是公安机关实现社会管理向社会治理过渡的必然要求。

(二)改善警民关系的需要

做好群众工作,改善警民关系,是新形势下做好公安工作的必由之路。为人民服务是我们党的根本宗旨所在,坚持以人为本、执法为民是公安工作最根本的要求。警力有限,民力无穷。公安事业要发展进步,离不开最广大人民群众的理解、支持和参与。人民群众始终是公安机关的力量源泉,公安机关要全面深化改革、进一步加强和改进新形势下的公安工作,必须坚持问政于民、问需于民、问计于民,从人民伟大实践中不断汲取智慧和力量;必须坚持民意导向、尊重人民意愿,始终把人民群众的安全感、满意度作为衡量和检验公安工作的根本标准,着力解决人民群众反应强烈的突出问题;必须自觉接受人民群众的监督,努力让权力在阳光下运行,更好地保障人民群众的知情权、参与权、监督权。警察社会资本的构建,是公安机关对警民关系建设的重要体现,是改善警民关系的需要。警察社会资本的构建,就要密切公安机关与人民群众之间的沟通与交流,鼓励人民群众参与到社区治理中去,参与到公安决策中去,实现公安机关和人民群众之间的合作共治。

(三)深化公安改革的需要

社会不断前进发展,很多新问题、新情况也不断涌现,就公安工作而言,越来越猖狂的电信诈骗犯罪,这是网络时代衍生出来的社会新问题。恐怖主义袭击事件发生的频率越来越高,如法国的恐怖袭击,我国的昆明火车站恐怖袭击事件,这与当今的社会转型期有很大的关系。由于处于社会转型期的社会问题比较突出,公安机关面对新形势就必须采取新措施,不断通过改革来实现自身管理体制及其职能的转型,以适应不断变化的社会局势。为此,2015年2月16日,通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,并在全国范围内开始实施。此次公安改革涉及范围非常广,不仅要对公安机关的内部管理体制进行调整,还要对公安机关的职能进行优化,尤其强调要服务于民,要便民利民。公安改革如此重视人民群众的满意度,正是因为公安机关是为人民群众服务的,公安工作的开展需要群众基础。由于国家财政的限制,警力不足是目前公安机关面临的重大问题之一,而解决这一问题的根本还是要向群众要警力,密切警民关系,警民合作,维护公共安全与社会稳定。从公安改革的指导思想与总目标可以看出,新时期公安工作的开展要着重发挥人民群众的力量,实现公安机关与人民群众的合作共治。而“警民合作”、“合作共治”的思想,就是构建警察社会资本的重要体现。可见，构建警察社会资本符合公安改革的指导思想和总目标的要求,并且警察社会资本的构建也确实是当前打开群众工作的一大缺口,是深化公安改革的迫切需要。

三、公安院校在构建警察社会资本中的作用

(一)为公安机关培养人才

公安院校是培养公安专门人才的主阵地。我国自1978年开办公安高等教育以来,公安高等教育获得了长足发展。截止2016年底,全国共有34所公安高等院校(含公安现役院校2所),其中本科院校22所,有专任教师9000余人,聘任兼职教官2200余名,学历教育在校生约14万人,是国内最大的行业教育体系之一。公安院校学生18岁左右入学,在世界观、人生观、价值观形成和职业纪律培养的最佳阶段接受了特色鲜明的公安职业教育和严格的警务化管理。与普通高校毕业生相比,公安院校毕业生普遍政治坚定、忠诚可靠,认同并热爱警察职业,纪律观念强,业务知识和技能娴熟,身体、心理素质过硬,适应公安工作迅速、从警稳定度高,受到基层公安机关的普遍欢迎。几年来,全国公安院校毕业生的规模基本稳定在每年4万-4.5万人左右。其中,公安专业毕业生2万-2.5万人。公安院校为基层公安机关培养和输送了大量的警察精英,为公安事业的长足发展提供了丰富的人力资源。虽然公安机关招录的人民警察包括来自公安院校的毕业生与非公安院校的毕业生,但是非公安院校毕业生入警后出现诸多不适应。招录的非公安院校毕业生由于未经过公安院校专业培养,较难适应警察职业的压力和诸多限制要求,容易产生思想波动,其中部分人员选择调离公安机关,影响了公安队伍的稳定性。对非公安院校毕业生入警后进行短期的再教育、再培训,无法很快达到理想效果,影响了警力及时补充,加大了基层压力。显然,公安院校毕业生较之有较大的优势。警察社会资本的构建需要大量高素质的公安精英,而公安院校毕业生接受了专业的公安高等教育,不管是政治思想素质还是公安业务素质,其都能够较好地满足公安工作的需要,因此,公安院校为警察社会资本的构建提供了丰富的人力资源。

(二)发展公安文化,增强公安机关凝聚力

警察社会资本的构建,包括两个方面,一个是密切公安机关与人民群众之间的联系,即警民关系的建设,另一个是加强公安机关内部的联系,即增强公安机关内部凝聚力。一个组织的凝聚力往往受到这个组织内部成员的职业认同感、组织文化建设、制度规范等方面的影响。对于公安机关来说,公安文化建设是一个崭新的发展方向,以往专注于公安机关的职能发挥,强调的是公安机关如何才能够减少犯罪、维持社会秩序等业务能力,而忽视了警察作为一个职业、公安机关作为一个政府部门的文化建设。一个组织的文化建设搞好了,组织成员就能够达成精神上的高度一致,增强自身的职业认同感,公安机关也是这样。公安院校承担着公安高等教育的教学任务,学生在校期间不仅要按照学校的课程安排学习各种业务理论知识,熟悉各种警务实战技能,更要学习公安机关的有关文化。公安文化包含了很多内容,如人民警察的历史、公安机关日常管理制度、警察职业道德规范、人民警察礼仪等。学生在公安院校接受了三年或四年的公安教育,逐渐地认同了公安机关人民警察的纪律作风、管理制度、职业道德,培养出作为一名人民警察的荣誉感与自豪感。公安院校采取警务化管理,将普通高等院校与公安机关的日常管理制度结合起来,帮助在校学生提前接触和熟悉公安机关的工作环境,这样就保证了学生在毕业入警后尽快融入到工作环境中去,实现从一名预备警官到正式人民警察的过渡。公安院校培养了大量的优秀公安人才,他们在入警后能够很快地融入到工作环境中,熟悉公安业务,遵守职业道德规范,懂得公安礼仪,加强人民警察之间的沟通与互动,有利于增加警察社会资本的存量。

(三)为在职民警提供培训

公安院校不仅为在校学生提供了公安高等教育,还承担着为在职民警提供培训的任务。公安院校学生在学校学习的多是理论知识,对公安工作的实践较少,他们在工作后还要接受所在机关组织的培训教育,与时俱进,努力提高自身的综合素质。尤其是那些非公安院校毕业的在职民警,接受公安院校的在职培训非常必要。当然,公安院校数量有限,并不能够保证所有的在职民警接受培训。目前,公安院校与公安机关实施的“轮值轮训”制度相配合,采取分批分次培训的方式为在职民警提供培训的机会。笔者曾在济宁市公安局参观过,并对济宁市公安局的在职民警培训进行过了解。济宁市局提出以基层科所队为基本单位,每个单位出一名在职民警兼职培训教官,将这些兼职教官统一组织起来分批次参加公安院校提供的专门培训,这些兼职教官培训合格后返回原单位，承担济宁市局基层民警培训的任务,为分局在职民警提供培训,创新了一种“公安院校——兼职教官——在职民警”的在职民警培训模式。根据实地调查和座谈,在职民警的培训课程丰富,比如公安群众工作、媒体素养、警民关系建设、案件处理等等。在职民警在接受培训后,公安业务能力大大提升,政治思想素质提高,比如户籍室的人员服务态度更好了、民警办案效率更高了、民警走访解难更频繁了等等,能够更好地服务于群众,得到了人民群众更大的支持、信任与配合。公安院校通过为在职民警提供培训教育,帮助在职民警更好地开展公安工作,更好地密切警民关系,对警察社会资本的构建具有重大作用。

(四)建设公安智库,引领公安改革

2015年9月,公安部政治部组织开展了首批部级智库遴选工作,经学校自主申报、组织专家评审和结果公示并报部领导批准,正式确定了首批建设的两个部级公安新型智库,中国人民公安大学为“公安部公安发展战略研究所”建设依托院校,江苏警官学院为“公安部现代警务改革研究所”建设依托院校。部级智库是公安新型智库体系的重要组成部分,也是集成建设国家级高端公安智库的主力。地方公安机关积极响应公安部的重大决策,纷纷筹建本级的公安智库,推动本地区公安机关改革的进度。公安智库以公安院校为依托,就是考虑到公安院校是优秀公安学者的聚集地,公安院校不仅仅为公安机关输送了大量的公安人才,更是深化公安机关改革的智力支撑。警察社会资本的构建是一个较新的课题,通过在中国知网的文献显示,只有中国人民公安大学的段林萍教授针对网络时代背景下的警察社会资本构建做过研究,除此之外,还没有其他的针对警察社会资本的研究成果。因此,面对一个崭新的研究课题,公安院校人才济济,公安机关以公安院校为依托建立公安智库确实是明智之举,能够为警察社会资本的构建提供智力支撑。

四、结束语

警察社会资本的构建,强调的是公安机关内部成员之间的相互沟通与合作,以及增强人民警察职业认同感,强调的是密切公安机关与人民群众之间的互动,要求警民关系的良性化发展。警察社会资本的构建,必将增强公安机关的内在凝聚力,发挥人民群众在维护社会治安中的巨大作用,实现公安机关与人民群众的“合作”、“共治”,提高公安机关社会治理能力,这符合公安机关从社会管理向社会治理转变的要求。警察社会资本的构建是深化公安改革的重要举措,要充分认识到公安院校在警察社会资本构建中的重要作用,全国各级公安机关要以公安院校为依托,建立本级公安机关的公安智库,引领本地区公安机关的公安改革。

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