群体性事件的法律治理失灵及其对策<br/>——基于“乌坎事件”典型案例分析

群体性事件的法律治理失灵及其对策
——基于“乌坎事件”典型案例分析

2018-03-31王江伟

山西警察学院学报 2018年1期

□王江伟

(中共江西省委党校,江西南昌 330003)

肇因于土地问题而于2011年9月21日爆发的“乌坎事件”,在持续了近3个月之后,至2011年12月20日因广东省委工作组进驻乌坎而使事件出现转机,随后在双方对话协商的基础上,使这一事件得到了较为圆满的解决。而该事件的化解,也被称为是具有“时代意义和国家样本意义”。[1]本文将在回顾“乌坎事件”这一典型案例所呈现出来的经验事实基础上,着重从治理群体性事件的角度检讨:目前我国法律在应对群体性事件时处于一种怎样的境地?若要有效防范和化解群体性事件,又应当如何调整和完善我国现有的相关法律法规?

一、文献回顾:群体性事件的法律治理

国内学界对于群体性事件的研究大概从2005年开始逐渐多了起来,至今已有十余年的研究积累。法学界对于群体性事件的研究更多地聚焦于如何构建应对群体性事件的制度设计。

(一)群体性纠纷解决视角

群体性纠纷解决是民事诉讼法学界研究的热点话题。顾培东教授认为由党委、政府牵头,各部门全力配合的动员机制、以维护稳定为主要价值目标、以恩威并济和利益平衡为解决纠纷的主导方式、同时借用传媒发挥内扬外抑特殊功能的非常规纠纷解决机制已不能适应非常规纠纷解决的需要。他提出应建立统一的社会纠纷信息收集、分析和协调平台;强化司法审判解决纠纷的能力;完善非司法纠纷解决机制,形成纠纷解决合力等举措。[2]张嘉军分析了当今世界两大法系群体性纠纷解决机制的多元化发展趋势,建议我国的群体性纠纷解决机制应该朝着多元化方向发展,应当完善代表人诉讼制度、引进团体诉讼和示范诉讼制度。[3]此外,也有不少学者考察了国外的群体性纠纷解决制度,如章武生分析了美国的集团诉讼[4]、钱颖萍对芬兰群体性纠纷解决机制进行了考察[5]、吴泽勇对瑞典和荷兰的群体性纠纷解决机制进行了分析。[6]章志远等人通过比较多种群体纠纷解决制度认为,团体诉讼是化解群体性事件的有效路径。[7]但是,相反的声音也同样存在。范愉教授就指出,“将群体性纠纷的解决全部寄托于诉讼和司法不仅是无法实现的幻想,而且事实上已经导致了涉讼上访增加的恶性循环。”[8]

(二)行政法治视角

行政法治视角的研究者更多地是从完善相关法律制度设计,约束政府权力行使,保障公民合法权益的角度提出解决群体性事件的对策建议。戚建刚教授认为目前我国政府对群体性事件的处置是一种“压制型”的治理模式,它以行政法“管理论”为理论基础,追求社会“刚性稳定”,以“行政强制”为手段。其指出应建立“回应型”的治理模式,该治理模式重点在于保障相对人有序参与群体性事件处理,为此需要建立健全团体性诉求表达机制和个体诉求表达机制、完善群体性事件中的信息公开制度、保障相对人有序参与的行政责任制度。[9]杨海坤教授认为,应当建立平权型的官民关系、疏通利益表达机制、建设透明政府、广开权利救济渠道、实现行政紧急权力法治化。[10]杨临宏教授则认为群体性事件的发生是法律程序失效的结果。法律程序失效是指国家设计用来化解社会纠纷的程序未能按照事先设计的制度发挥应有作用,比如合法的表达方式相关部门不理会、听证程序走过场、救济程序被虚置等等。因而其认为化解群体性事件的关键在于如何使已有法律程序和制度设置有效运转。[11]

(三)宪法公民权视角

从宪法公民权角度研究群体性事件，主要是呼吁应当落实宪法所保障的公民集会自由权,以实现公民诉求表达的法治化和制度化。许章润教授认为群体性事件多为公民大众基于诉求而实施的公民集体行动,它属于公民权的基本宪法权能。群体性事件的化解应当落实宪法赋予的公民游行、示威、集会和静坐等集体表达权利,允许公民大众运用这些合法手段表达集体诉愿,进行公开利益博弈。[12]侯健教授指出,治理群体性表达事件应当具备法律和权利思维,应调整现行法律对集会游行示威限制过严的状况,使它作为有力的社会控制机制的同时发挥其作为有效的怨恨释放和利益表达机制的功能。[13]也学者指出群体性事件是政府与公民关系失衡的表现,其产生的法律根源在于基本权利口号化、政府行为自利化和刑事犯罪工具化。[14]

上述三种研究视角,对于完善我国相关法律制度设计以预防和化解群体性事件均具有参考价值和启发意义。但不足的是,大多数法学学者是以规范研究的角度,从应然层面提出对策建议,而少有基于经验材料,剖析目前我国法律应对群体性事件的事实状况,并对此提出相应对策建议。因而,尽管已有的研究较为丰富,但依然为本文基于具体事实案例的研究留下了空间。

二、“乌坎事件”:集体行动的演进过程*本文有关“乌坎事件”的经验事实,主要参考清华大学公共管理学院社会管理创新课题组.乌坎事件始末[J].中国非营利评论,2012(2);吴丽玮.乌坎土地纠纷与宗族之争[J].三联生活周刊,2011(49).

“乌坎事件”的发生演进过程可分为四个阶段:最初是因为当地经济开发,导致出现征地和土地纠纷,村民多次上访;第二个阶段村民采取抗争行动,并与警察发生冲突;第三个阶段村民的集体行动走向组织化的和平抗争;第四个阶段官方高层介入并与村民协商解决,事态平息。

(一)土地问题与村民上访

乌坎地处我国改革开放的前沿地区,较早地卷入了市场经济发展的大潮中。其中最为突出的表现就是将村集体土地买卖转让用于开发经营,而由此造成的土地问题与纠纷正是此次“乌坎事件”爆发的深层次原因。

乌坎的集体土地买卖始于上世纪90年代。此后,陆丰县政府又批复成立了“乌坎港实业开发公司”,从此乌坎步入大规模土地开发的时期,在此后接近20年的时间里,乌坎村集体土地不断流失。

但是,乌坎村集体土地的转让和买卖并没有征求过村民的意见,村民对于村集体所有制企业的决策等信息也很少知情,他们作为集体土地所有者却几乎没有获得任何土地开发所带来的利益。2009年4月,一张突然出现的传单《给乌坎村乡亲们的信——我们不是“亡村奴”》在村内广泛散播,点燃了乌坎村民心中蓄积已久的怨恨。乌坎的年轻人自发成立了一个名为“乌坎热血青年团”的组织,通过QQ等网络方式维持联系,加入的成员有近千人,他们在网上对本村的土地腐败问题进行讨论交流。

2009年6月21日村民第一次赴广东省政府上访。此后,热血青年团成员又先后赴广东省、汕尾市、陆丰市、东海镇政府上访达11次,共上访过14个部门。至2011年3月14日,乌坎上访村民最后一次从省信访局回来后形成了一个共识,即“上访没有用”，他们决定动员更多的人参与集体维权抗争。

(二) 集体行动与警民冲突

2011年9月,村内流传着村干部与港商陈文清勾结卖掉了村内仅剩的一块集体土地给碧桂园公司开发,并从中获得了几亿元的土地补偿款的消息,这进一步加剧了村民的愤怒情绪。在乌坎热血青年团的组织号召下,村民在当月的21日组织集体上访游行。当天,超过2000人的村民队伍上街，堵塞交通，并来到陆丰市政府。在市政府大门口,陆丰市委副书记接访了村民,并强调与碧桂园合作的土地没有被卖掉。尽管村民随后离开了陆丰市政府,但对官方的表态并不满意。

村民当天下午便去村委会找村书记和村主任讨说法。在双方对话的过程中,有些情绪激动的村民砸坏了村委会的牌子和宣传栏的玻璃、门窗等。随后村民再次涌向碧桂园施工现场,打砸了施工现场的保安亭、工棚和挖掘机等设备。之后，村民一方面阻断公路交通;另一方面把港商陈文清的其他企业也打砸了。对此,警方当晚逮捕了4个为首的村民,并以“打砸抢”罪名立案。

次日上午,热血青年团及部分村民围堵村委会,随后,乌坎村进驻了约200人规模的警察队伍维持秩序。“政府的这些干警、武警、特警是港商陈文清花钱雇来的”、“公安打死人”等谣言在村内迅速散播。这导致村民与警察冲突全面升级。村民冲击了乌坎边防派出所、砸毁6辆警车,冲突导致数十名村民受伤,62名干警被打伤。冲突也迫使政府答应释放被拘留的村民,并处理村民提出的有关土地补偿和村委会选举等方面的诉求。

(三)组织动员与和平抗争

经历了9月22日的警民大冲突之后,乌坎村民开始进入有组织的抗争阶段。村民请出了村内德高望重的林祖銮老人来指挥村民行动。在他的组织下,村民选举出了临时代表理事会,成员主要由乌坎的中年人组成。为了更好地整合和动员村民,乌坎还成立了妇女代表联合会和老年人联合会等组织。青年团、理事会、妇女联合会、老年人联合会等组织的成立,将村内各个层面的人都通过组织的方式联合在一起,成为一个高度组织化的群体。

在理事会的组织下,该村于10月1日至11月21日召开了5次村民大会,揭发和批判原村委会在选举、土地买卖和村集体企业经营等方面的腐败违法行为;强调村民抗争的组织纪律,反对暴力行为;动员村民抗争到底。11月14日,他们向陆丰市人大常委会提交了一份要求对乌坎村委干部违法卖地和操纵选举依法做出严肃处理的申诉书。

11月21日超过2000多名村民鸣锣敲鼓、浩浩荡荡列队行进至陆丰市政府大门口,并在政府广场上集体静坐。陆丰市代市长在政府门口接待了村民,当众表示会尽快处理村民的要求并回答了一些村民的问题,随后游行队伍返回了村里。

(四)官民对峙与高层回应

11月21日当晚,“汕尾党政信息网”刊出“陆丰市乌坎数百村民聚集市政府上访”的新闻稿,次日《南方日报》全文转载了此文。报道中的“少数人组织”和“严厉查处违纪的人和事”等词句让村民极其不满。同时，乌坎聚焦了世界媒体的关注。境外媒体的报道使乌坎真正成为了世界性的事件。为应对紧张局势,政府采取了相应的行动,其中包括在进出乌坎的主要通道设置哨卡盘查和阻止境外记者，部署抓捕组织策划乌坎事件的为首分子和骨干分子。12月9日,陆丰公安局发布督促在上访事件中的违法犯罪嫌疑人投案自首的通告。次日,公安机关拘捕了村民理事会副会长薛锦波以及庄烈宏等5人。面对政府的强力行动,乌坎村民在林祖銮的领导下也采取了“封村”等措施,并派年轻人在村内巡逻。

薛锦波在被抓期间突然死亡,导致了官民对峙的白热化。理事会在村内为薛锦波设立灵堂,每天有上千人在此聚集,村民要求政府在5天内归还薛锦波的尸体,否则将再次举行上访。12月18日汕尾市委书记的一个讲话经媒体节选曝光,在网络上引起巨大非议。19日,理事会发起集会,号召村民第二天再度举行游行，要求政府释放被拘村民并归还薛锦波遗体。

最终,一触即发的官民冲突在12月20日迎来了转机。时任广东省委书记汪洋就依法依规处置村民诉求做出重要指示,省委向乌坎派驻由时任省委副书记朱明国担任组长的工作组进村处理和回应村民的诉求。工作组承认“群众的主要诉求是合理的,部分基层干部在工作中确实存在一些问题”。此后,乌坎重新举行村委会选举,产生了新的领导集体。

三、分析:法律应对群体性事件的“治理失灵”

尽管政府对“乌坎事件”的处置获得了舆论普遍好评,但从“乌坎事件”的整个演进过程我们不难看出,我国现有法律制度在应对群体性事件时存在着“治理失灵”的现象,主要表现在：

(一)权力运行监督的法律失效

乌坎的土地问题由来已久,自上世纪90年代初乌坎对外出让买卖土地开始,至“乌坎事件”的爆发,期间有近20年的时间。在这么长的时间内,当地政府不可能不对其中存在的矛盾和问题有所察觉,而之所以长期放任之,深层次原因是地方政府追求经济发展,部分政府人员寻租牟利,而又缺乏有效的法律监管机制使然。

我国于1998年颁布了《中华人民共和国村委会组织法》,广东也于该年的11月通过了《广东省实施<中华人民共和国村委会组织法>办法》,但就“乌坎事件”所暴露出的情况而言,该法律在农村地区的实施执行出现了较多问题。我国颁布村委会组织法的目的在于保障村民实行自治,发展农村基层民主,主要包括四个方面:民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在这四个方面,乌坎的村民自治都出现了问题。村民认为村委会选举存在违法舞弊行为,要求重新选举;而在村务决策和村务管理方面,村民更是无法参与。在村集体土地转让开发的过程中,村集体经济收益分配长期处于不公开、不透明的状态,作为村集体土地所有者的村民几乎未获得任何土地转让开发收益。也正是因为村级事务的运行被少数村委会干部所操纵,在缺少村务公开和村民参与的状况下,村民愈是难以行使民主监督的权利。

乌坎的村民自治状况或许仅仅是我国众多村庄中的一个个案,但也足具警示意义。在农村经济生态和主体构成都朝着呼唤更为公开透明的权力运行体制发展时,过去封闭的权力运行状况只会掩盖和聚集起越来越多的社会矛盾,而最终在某个时点以较为激烈的方式爆发出来。

(二)维护权益救济的法律失灵

乌坎村民的集体维权行动依据不同的行动方式可分为三个阶段:第一个阶段是“集体上访”;第二个阶段“集体抗议”;第三个阶段是“组织化的和平示威”。实际上,经历了这三个阶段后,乌坎村民的诉求并没有得到来自政府方面的满意回应,事情的转机是来自于更高层级政府官员对于“乌坎事件”的关注。由此我们可以看到,源自于土地纠纷的“乌坎事件”,其最终得以化解仍然是依靠行政的力量而非法律的方式。

那么我们应当反思的是,为什么法律未能够成为公民合法维权的武器以及解决纠纷的有效途径?是我们既有的法律救济渠道不足,还是既有的法律救济渠道失效?笔者认为,其原因更多的在于后者。就“乌坎事件”而言,如果村民的土地诉求在第一个阶段的上访过程中就能够获得政府部门的满意答复和解决,或许就不会发生后来的“乌坎事件”。那么,在这个阶段为什么政府未能给予村民诉求很好的回应呢?这是我国信访制度在实践中的运作逻辑使然,应星教授对此做过很好的分析。他认为,在中国的科层制体制下,政府每天需要应对的问题非常之多,只有难以解决或非常紧要的问题才会纳入政府的议事日程。因而对于信访而言,上访比去信、重复上访比一次上访、越级上访比逐级上访、集体上访比个人上访所反映的问题更能够获得政府的关注和回应。[15]相对于权利救济,信访的功能更像是一个筛选装置,仅将政府认为特别重要的事项纳入该程序中。这导致的后果就是逐渐让群众错误地认为,只有把事情“闹大”,危及到政府所关心的安定与稳定,事情才有可能获得关注和解决。乌坎村民通过第一个阶段的上访过程,就是逐渐认识到了这个“潜规则”,所以他们便召集更多的人、采取更为激进的方式来维权。而最终事情的解决,恰恰也印证了这一“闹大”逻辑,当“乌坎事件”成为世界性新闻事件,舆论铺天盖地并且一边倒地支持村民的抗议行动时,政府不得已采取妥协的姿态与村民对话,并接受村民的诉求。

(三)法律维稳的工具主义

“乌坎事件”发生后,政府也确曾采取法律的方式来应对,但效果却往往适得其反。比如，面对村民的过激行为，地方公安部门也迅速抓捕了为首的4个村民,并以“打砸抢”罪名立案。警方的这一出警行为,未能有效控制事态，却刺激了村民再次采取抗争行动,当地再次派出200多人的警力进驻乌坎。这些措施没有起到很好的维持秩序作用,反而造成了警民流血冲突的恶果。

为什么会导致这样一种“刺激-反应”的后果,恐怕是今后政府应对群体性事件需要面对的重要课题。不少学者都注意到,在实践中政府处置群体性事件,要么失之以宽,所谓“花钱买平安”、“人民内部矛盾人民币解决”,只要不闹事,什么都好商量;要么失之以严,只要一出事,哪怕是正当合理的诉求表达,先压住再说,即刚性维稳的逻辑。政府的应对方式总是在这两个极端中摇摆。为什么政府在应对群体性事件中会陷入这种“全赢全输”的零和博弈当中呢?孙立平教授提出过“转型陷阱”来做解释。[16]也就是说,先前政府违反法治和规则的事情做的多了,导致后来想用法治的方式解决问题变得越来越来难,而不得不又重新用行政的手段来解决。这种解释颇有道理,政府未能依法保护民众利益,民众起而维权,哪怕采用激进暴力的方式,也可能会在道义上占有先天的优势。

笔者在此提供另一种解释,即政府法律维稳的工具主义。当群体性事件发生后,无论是政府采用法律的方式抑或是行政的方式(花钱摆平、协商谈判等),本质上都采取的是一种工具主义的态度,即试图迅速地恢复秩序,维持社会稳定。就政府工具主义地使用法律而言,政府在维稳过程中往往会忽略保障公民权利这一面,甚至难以在合法的公民权利行使与违法的打砸行为之间做出很好的切割。而对于公民而言,在面对政府采用法律的方式强力维稳之下,也很难将自身的合理维权行动与违法行为进行切割,甚至于认为采取过激违法的方式正是为了更好地捍卫自身合法权益。其造成的结果便是,一旦发生群体性事件,政府以维护社会秩序名义出警或逮捕违法者,必然会刺激起民众更为过激行动的反弹。而要避免此种“刺激-反应”的循环发生,需要培养起政府和民众对于法治和规则的基本共识。这显然需要一段时间来累积,但就政府而言,应当做到的是改变维稳思维,在保障公民正当利益诉求的前提下,对违法行为进行惩治。“乌坎事件”虽然因为高层的回应而得到较好处理,但仍然没有回到法治的轨道上对正当利益表达和违法滋事行为进行区分处理,这是值得警示的。

四、法律治理群体性事件的对策建议

“乌坎事件”是当地积聚已久的社会矛盾的总爆发,如果我们承认在当下社会转型期各种矛盾的出现不可避免且仍然将广泛存在,且现有的体制机制无法充分吸纳和调和这些矛盾,那么群体性事件的发生就将总是难以避免的。从已有的研究来看,群体性事件多为地方性抗争,虽然使用含暴力和低暴力的非法抗争手段,但多是为谋求解决利益诉求的工具主义抗争行动,并未呈现出反政权反体制的特点。[17]因而政府对于群体性事件的发生不必过于敏感和紧张,甚至群体性事件仅仅是一种群体性意见表达的极端方式,其发生在客观上还有利于促进当地地方治理的明显改善。[18]因此,治理群体性事件的关键，是如何将群体性事件这一公民表达利益诉求和集体维权抗争的行动方式转变为和平、有序、规范的群体意见表达，并且可以通过法律的方式进行常态化治理。就如何将社会矛盾与冲突纳入正常化、制度化的处置轨道,肖唐镖教授已经提出了非常具有针对性的治理思路,[19]笔者主要从法律治理的角度提出以下三点对策建议:

第一,更新理念观念,树立应对群体性事件的法律思维。根据冯仕政教授的研究,毛泽东在1957年2月召开的最高国务会议上所做的关于正确处理人民内部矛盾的讲话中所阐述的区分“敌我矛盾”和“人民内部矛盾”,即“两类矛盾学说”长期以来成为我国社会冲突治理的指导意识形态,但该学说在实践中的结果却不是缓和而是激化了社会矛盾。[20]“乌坎事件”中我们仍然可以看到这样一种处置观念的存在。乌坎村民在11月21日举行和平示威游行之后,官方媒体使用“少数人组织”、“严厉查处违纪的人和事”等话语的报道立即将政府与民众置于对立的境地。而之后高层出面回应“乌坎事件”则是将其纳入“人民内部矛盾”的范围内来处理,又使得一些违法的行为也既往不咎。因而“两类矛盾学说”在社会冲突治理中所造成的结果便是行政力量替代法律治理,使法律边缘化。要改变这一窘境,就必须改变“两类矛盾学说”等维稳观念,回归法律的立场,将群体性事件这一具有政治性的概念表述还原为法律性的概念。具体而言就是应当承认公民的表达权利,将属于公民正当利益表达的行为予以保护,超越此之外的行为依法予以处置，用法律的方式严格界分利益表达和违法行为。

第二,畅通利益表达渠道,修改完善相关法律法规。“乌坎事件”暴露出我国“权力运行监督法律失效”和“权利救济法律失灵”的两大通病,其病根在于民众的利益表达渠道不畅通。若要使群体性事件的治理回归法律轨道,畅通民众的利益表达渠道,至少有两部法律需要完善。其一,修改完善我国现行《集会游行示威法》。*笔者对修改完善我国的《集会游行示威法》已有专文论述。参见王江伟:《集会游行的事先程序限制——兼论我国立法之完善》,《西南政法大学学报》,2015年第1期。目前我国的这部法律几乎是一部禁止公民集会游行的法律,严重堵塞了公民的利益表达渠道,并且于社会秩序管理实际上起到的是一种副作用。群体性事件之所以令政府紧张的原因在于它的突发性和属于体制外的集体行动,而若能适当放开集会游行的许可限制,那么公民的集体表达就将能够通过法律的方式进行事前掌控(无论是采取许可制还是报备制,政府对于集会游行均能做到事先知悉),这样体制外的集体行动也就能纳入法律保障和规制的制度化轨道上。并且,事先赋予公民表达权利之后,公民在行使该权利中出现违法行为时,便可以用法律的方式即时处置,因为通过法律的明确规定可以对正当表达和违法行为做出很好的切割。其二,加紧制订《结社组织法》。目前我国对社团组织的管理仅有国务院于1998年颁布的《社会团体登记管理条例》,并且管制性意味较浓,今后应当由全国人大着眼于社团组织的培育和发展角度加强这方面的立法。国内外的大量研究表明,社团组织的发展有利于成熟理性公民的培养,有利于化解社会矛盾和保障公民采取和平理性的表达行动。*肖唐镖教授通过对1189个群体性案例的统计分析发现:群体性事件中的组织程度与其暴力程度呈现负相关性。也即民众有组织的表达和抗议活动更易于和平、理性和有序。参见肖唐镖.民众是碎片化还是组织化更有助于社会稳定——以群体性事件的暴力化为视角[J].中国社会科学内部文稿.2011(5)。美国西北大学的William Hurst等人的研究发现,如果村庄具有调解能力的半自主性社会组织存在,集体上访的发生机会和规模会降低。参见Hurst, W., Liu, Y., & Tao, R. (2014). Reassessing Collective Petitioning in Rural China: Civic Engagement, Extra-State Violence, and Regional Variation. Comparative Politics, 46(4), 459-482.“乌坎事件”也印证了高度组织化的集体行动能够保证和维持和平的集会游行。

第三,出台现场处置群体性事件的具体细化和可操作性的法律规程。政府对群体性事件的回应方式往往会影响到民众的表达方式,“乌坎事件”中我们也能看到因政府回应不当而导致事态激化升级的现象。西方学者有很多的研究表明,政府回应方式的变化会形塑民众的集体行动方式。*参见Pamela E. Oliver and Danniel J. Myers, "The Coevolution of Social Movements," Mobilization, 2002, vol.8, pp.1-24; Della Porta and S. Tarrow, "Interactive Diffusion: the Coevolution of Police and Protest Behavior with an Application to Transnational Contention," Comparative Political Studies, 2012, vol.45,pp.119-152. Donatella della Porta and Herbert Reiter (eds), Policing Protest: the Control of Mass Demonstrations in Western Democracies, University of Minnesota Press, 1998. 中文的梳理文献可参见肖唐镖、王江伟.美国政府对民众示威抗议的警务处置[J].中国社会科学内部文稿. 2014(1).笔者认为,应着重关注三个主体的行为对于群体性事件的影响:首先是政府。自2008年贵州“瓮安事件”发生后,“现场第一”原则已经成为处置群体性事件的第一法则,即事件发生后主要领导必须第一时间赶赴现场。不过,政府领导在赶赴现场之后该如何与民众对话、如何表态以及采取何种行动,都应该在总结既有经验基础上,形成可操作性的法律规程;其次是警察。为维护社会秩序的考虑,群体性事件发生后往往会有警察到现场,那么该如何出警、出动多少警力、警察应携带何种装备以及警察现场应有何种行动,也有当有可操作性的规定;第三是媒体。从“乌坎事件”来看,官方媒体的报道以及事件过程中的谣言传播对村民的刺激产生了较大的影响,也应该相应地出台规范官方媒体报道和管控谣言传播的法律。总之,群体性事件的发生、演化和升级,政府的回应是一个非常重要的变量,而要控制住这个变量,就应当在影响政府回应的因素即政府行为、警察行为和媒体行为三个方面进行具体和可操作性的立法。

“乌坎事件”通常被认为是处置成功的一个案例,从迅速平息事态的角度看,它的处置是成功的。但从法治的角度看,它并不完全成功,因为它并没有建立起此后应对类似事件的制度规范。我们通常谈论“政府失灵”、“市场失灵”较多,本文通过“乌坎事件”的典型案例分析认为,在社会治理领域还存在着“法律失灵”现象。其根源在于以行政力量主导的“压力型”维稳体制使然,目前这一维稳体制正受到越来越多的批评,学界在呼吁应“以利益表达制度化实现长治久安”,政府也在大力倡导“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。随着依法治国的推进,我们有理由相信群体性事件的化解终要步入制度化的法律治理轨道。

【参考文献】

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