张继军 陈蓉蓉

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并明确提出了 “创新社会治理体制”、 “改进社会治理方式”、 “推进城乡社区治理”等改革任务，形成了从国家治理、社会治理到社区治理一体贯通、一脉相承的治理体系，为推进社区治理创新指明了方向。在此背景下，全国各地区为适应新形势、新任务的需求，按照创新社会治理体制的框架指引，加快了治理方式的转变，积极推动社区建设和发展从政府单一主体向政府、社区居民和社会组织多元主体转变，从政府管理、控制社会向政府调控、引导、服务和整合社会转变，逐步构建起政府、社区居民、社会组织等多元主体参与的社区治理模式。

一、社区治理改革的现实困境

20世纪90年代以来，科层制治理由于 “狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”①。此外，政府部门为追求自我权利的扩张，较少考虑政府和政策的整体目标，特别是面对棘手问题，容易出现执行工具相互冲突或隔阂状态，此时部门间就会呈现出碎片化状态②，进一步强化了部门主义、各自为政、管理分割、服务裂解等各种弊端。西方国家政府通过重塑公共部门协调和整合机制的改革，有效地应对了公共服务分散化和碎片化的治理困境。从我国社区治理的改革实践来看，社区治理和服务过程中呈现出两个结构性碎片化，即政府部门之间隔离产生的政府碎片化，以及因政府碎片化而生成的社区碎片化。……