耿言虎

（安徽大学 社会与政治学院，合肥 230601）

一、研究问题与文献回顾

按照迁移意愿划分，移民分为自愿移民和非自愿移民两类。水利水电工程移民是典型的非自愿移民。中国早期的水利水电移民安置通常是以政府行政命令或动员为手段促使移民搬迁，对移民自身的搬迁意愿考虑不足。在安置地的选择、补偿标准的制定等方面，移民很难与政府“对话”，权力关系上严重不对等，20世纪50年代的三门峡移民就是典型的案例［1］。陈阿江的研究指出，即使是非自愿移民，如果要顺利实现安置目标，也要尽量满足移民的安置需求和意愿，从而实现“非自愿移民的自愿安置”。［2］改革开放以来，特别是随着中国社会主义市场经济体系的建立和移民政策的日臻完善，移民自身的意愿越来越受到重视。但是，探索如何在非自愿移民安置中畅通移民利益表达渠道，尊重移民意愿和多样化需求仍有很长的道路要走。

理论上说，移民安置地的选择是由具有资质的勘探设计单位根据安置地的可选范围，综合考虑环境容量、经济、社会和文化因素，选择最合理的移民安置方案，移民安置应该是由“专家系统”决定的。但是，由于项目嵌入当地社会，地方政府部门的利益和价值取向亦会对移民安置产生重要影响。现实生活中，若移民安置方案与移民的迁移意愿相左，移民不认同相关部门规划的安置方案，或是带着消极和负面情绪被动安置，则会对移民安置和后期的稳定产生消极影响。所以，加强对移民自身意愿的研究对于提高移民安置规划的适宜性，减少移民安置过程中的矛盾和纠纷具有重要意义。

与本文相关的文献主要涉及对移民搬迁意愿的研究。对于自愿移民研究，主要有“成本-收益”理论和“推-拉”理论。两种理论的立论基础都认为移民是“理性人”，以争取收益最大化为目标。早期移民意愿研究主要关注经济利益，后续研究中非经济利益逐渐受到重视。在非自愿移民意愿的研究中，“成本-收益”理论仍然具有解释力：在搬迁无法改变的前提下，选择能够带来最大利益的搬迁方式。移民搬迁成本包括现金成本、非现金成本和心理成本。陶传进指出，“非成本-收益因素”对移民的搬迁意愿产生较大影响，主要包括：（1）移民参与；（2）宣传、教育和动员［3］。王小璐、风笑天根据三峡待迁移民调查资料，对影响移民搬迁态度的因素进行了多元线性回归分析，发现经济利益是最重要的影响因素，政策宣传和社会资本评价有一定的正影响，而户口性质则产生较大的负作用［4］。唐勇智通过对丹江口库区农村待迁移民搬迁意愿的调查，建立Logistic分析模型，得出如下影响搬迁的结论：非农就业机会少，搬迁意愿强；村庄越偏远，搬迁意愿越强；收入水平越高，搬迁意愿越弱；社会资源越多，搬迁意愿越弱［5］。总体而言，学者认为移民搬迁意愿影响因素除了政府的宣传手段、动员力度外，主要是基于“成本-收益”考量的利益最大化。

二、风险规避：一种安全经济学分析理路

“安全经济学”可以追溯到恰亚诺夫、孟德拉斯、斯科特等人对农民行为的经典研究。古典经济学家认为农民是理性的“经济人”。恰亚诺夫对俄国19世纪末20世纪初农民家庭经济行为的研究指出，农民家庭经济基本动力是满足家庭消费需求，是一种“劳动消费均衡模式”，而经济理性的资本家则完全以自身的资本量为依据追求经济利益最大化［7］。斯科特在东南亚国家的田野调查中发现，农民由于生存条件的恶劣，面临诸多风险和不确定性。因此，农民的生存伦理是追求“安全第一”，即最大程度上规避风险而不是追求最大化的收益［8］。孟德拉斯通过对二战后法国农村高产量杂交玉米的推广困境的研究，指出农民实际上坚持的是“传统理性”，强调社会与系统平衡，而不是注重投资-收益比的现代经济理性［9］。

可以看出，安全经济学的视角有着与“成本-收益”理论迥然不同的行为逻辑。“成本-收益”追求利益的最大化，而安全经济学则追求安全的最大化。二者的区别在于对“风险”关注程度的差异。利益最大化意味着要以承担一定的风险为代价，而安全最大化则是以消除最大风险为目标，在行为选择上具有一定的保守性。下文笔者将以新疆X电站水电移民案例来说明移民规避风险的安全经济学逻辑对移民安置地选择的影响。

三、X电站移民安置地选择的波折

X电站项目位于新疆南部T县。由T县移民局提供的数据可知，该项目主体工程于2004年8月开始施工，于2010年10月竣工。X电站项目水库总库容8.67亿立方米，调节库容6.44亿立方米，泄洪库容0.49亿立方米。大坝最大坝高81米，正常蓄水时水库面积21km2。水电装机15万千瓦，保证出力4.7万千瓦，多年平均发电量4.73亿千瓦时，总投资约20亿元。X电站涉及的水电移民主要是我国少数民族之一的塔吉克族，共计151户，992人。

（一）原定安置地：A镇

由SX设计院制定的《X电站工程移民安置报告》明确提出将移民外迁至A镇，这一安置方案得到了国家发改委的批准。在T县移民局提供的《T县X电站项目移民搬迁安置工作情况汇报》（以下简称《汇报》）中写道：“X电站项目水库移民结合T县扶贫移民，采取大农业安置的方式，按照国家发改委规定X电站项目移民集中安置在A镇”。

A镇位于与T县同属于K地区的Y县境内，总面积5万亩。由于1999年T县发生了特大雪灾、山洪和泥石流等自然灾害，其所辖的大部分乡镇，受灾严重。经过自治区、K地区和T县三方协调，从K地区Y县的平原地带划出5万亩盐碱滩地，建立A镇，作为生态移民安置地。建镇目标最终是要实现2000户，总人口10000人。A镇归T县管理，属于行政“飞地”，A镇党委书记由T县一位副县长担任。2000年，最早的生态移民开始分期分批搬迁到A镇。2010年，A镇已入住移民3000余人。

《汇报》中写道：“K地委、行署和T县县委、政府对X电站项目移民搬迁工作非常重视，在2000年建立A镇扶贫移民搬迁区时就考虑把X电站项目移民搬迁安置在A镇”。T县制定了搬迁到A镇的优惠政策：无偿提供53.8平方米的抗震安居住房一套，人均耕地3亩，户均宅基地1亩，户均果园地2亩和配套的生产、生活设施。相对来说，移民补偿的政策较为优越。

（二）实际安置地：R地

出乎预料的是，政府的移民安置计划在实施中遇到了极大的阻力，移民不愿意搬迁到A镇。A镇与他们的迁出地相距400余公里，海拔低了2000米，“在移民搬迁具体实施过程中，95%的移民提出，祖祖辈辈在高原生活，不愿意适应平原生产、生活习惯，不愿搬迁到A镇”。移民自己提出要将离原居住地数十公里，气候、地形与原居住地都较为相似的R地作为安置点。

由于移民的坚持，X电站项目移民搬迁领导小组于2003年11月24日召开了关于X电站工程移民搬迁协调会议，会议确定“搬迁移民可以留在T县，也可以搬到A镇，要鼓励搬迁移民下山”的原则。2004年，县政府向行署提出“关于建立X电站项目移民搬迁安置区的请示”，K地区行署以文件批复，同意“T县提出将部分库区移民搬迁到R万亩草料基地项目区的意见”。2005年6月由地区牵头，会同业主单位，组织自治区政府相关部门和专家对库区移民安置地R进行考察、论证，相关部门编制了《R移民安置区总体规划》。

但是地区移民部门、T县并没有放弃劝说移民搬到A镇的努力。2007年4月10日，T县召开了由四套班子领导和县各单位领导参加的库区移民搬迁安置工作动员大会。会议确定了移民搬迁地点为国家批复的A镇，并详细规定了移民搬迁时间和具体实施办法。“实行县直属单位和干部定点包村分组包户”，成立由县委书记为组长的“X库区移民搬迁安置领导小组”，下设综合协调组、目标安置区（A镇）动迁组、搬迁运输组、墓葬搬迁组、库底清理组、安全保卫互助组、生活安置安慰组、移民资金管理组，自治县四套领导班子领导10人进驻两个搬迁村召开移民搬迁动员大会，并对搬迁户进行逐户动员。自治县从县直部门抽调工作人员36人于2007年4月16日-6月28日进村入户动员、宣传、逐户做工作、给移民宣传移民政策、帮助移民算发展账、子孙账……

3.艺术与文化教育既包括关注本国文化，也需要关注其他国家的文化，学习并分享不同类型文化遗产，确保学习内容的丰富性和多样性；

但是政府部门的努力收效甚微，在临近2007年9月26日水库大坝截流时间内，库区移民仍不愿搬迁至A镇，一致提出在R地安置的意愿，并且移民书面写出保证书，是自愿搬迁到R，“有困难不找政府，不上访、不滋事”。为了不影响工程截流，T县将实际需搬迁移民安置在R地“临时安置区”。

按照《R移民安置区总体规划》，移民每户宅基地1.2亩，房屋采取自建的方式。2010年移民房屋修建完毕。按照相关补偿政策，因“移民没有按计划搬迁到A镇”，耕地、林地、草场安置补助费和专业项目复建费等生产安置费用未发放。地区移民办应拨付移民资金4438.9230万元，已拨付T县移民专项资金2918.82516万元，未拨资金1520.09793万元，T县已拨付移民资金2223万元。移民不断向上反映愿意留在R地。相关部门也意识到动员移民到A镇几无可能，于是开始向上级主管部门申请调整安置地。2012年7月5日《新疆X水利枢纽工程移民安置点规划变更设计报告》通过水利部审查，意味着安置地最终定在R地。

四、牧民的风险规避及其深层逻辑

与其他移民安置的案例相比，X电站移民安置研究的价值在于本案例中不同利益主体行为逻辑的差异被凸显出来，政府、设计院等相关移民安置的设计与实施主体与移民自身对安置地选择存在严重分歧，而这种分歧背后反映了各行为主体不同的认知与行为逻辑，对这种分歧的深度挖掘可以更好地理解移民行为背后的逻辑。从安置补偿的标准来说，A镇的条件是优厚的，政策配套和资金支持的力度很大。当地移民部门也认为“明明条件很好”，跟移民“算发展账、子孙账”，但是移民为何还是不愿下山呢？牧民不愿下山表面上是心理层面的担忧，实际上则是经济风险、生计转型、民族文化多方因素共同作用的结果。从安全经济学的视角看牧民不愿意下山，可以克服“成本-收益”的经济理性视角的局限，更加趋近于对移民行为逻辑的阐释。实际上，移民安置不能仅仅考虑经济补偿利益足与不足，而是综合因素的权衡与抉择。

（一）经济风险：安置地收益不确定

汪雁、风笑天等人的研究表明在影响三峡移民社区归属感的主要因素中，移民对未来生活的预期作用最为显著［10］。移民通过对A镇和R地的对比，依据自身的农业生产经验判断，R地未来的生产是有保障的。移民表示：“（R地）这边怎么种，我们心里有数”，而A镇则是一个“未知数”。短时间内，A镇显然还无法让移民感到放心。从风险的角度考虑，搬迁到A镇存在一定的风险和不确定性；而迁到R地，可以最大程度地降低风险，牧民们的行动逻辑是遵循风险最小原则。

R地可以保证持续一定的产量，但是A镇未来收益则处于“波谷”和“波峰”之间，存在很大的变数。移民们通过自身的观察得出结论，并且信息在移民群体中不断传播，最终形成了群体“共识”。曾去过A镇参观的X电站移民说道：“那里（A镇）地里不长东西，没收成。树种了，第二年就没了。我们这里（R地）刚种一年就有了收成了。”笔者在A镇调研期间，发现A地由于地下水位过高，排碱困难，盐碱地改造难度较大，需要较长周期。目前通过物理手段和其他技术手段治碱，效果都不乐观。实际上，X电站移民选择R是有事实依据支撑的。移民在R地的一块空地上试种了小麦，当年就有了收成，1.5亩能收500斤；种了树，当年95%的树都活了。同时，R地的水源较为充沛，水利条件较好，不需要提灌，4公里有40米的落差，“水一放，土就上来了”。R地土地人均可达到10亩，已可以保证其有足够的发展空间。

詹姆斯·斯科特在《国家的视角》一书中指出，大型社会工程的失败是由于没有尊重农民的生存逻辑,忽略了农民的生存智慧，没有认识到地方性知识的重要性［11］。对于移民来说，地方性知识成为他们判断的重要依据。A镇与移民原居住地相距400余公里，海拔相差2000米左右。对于高原地区来说，海拔的不同意味着降水、气候、生计方式等都有着巨大的差异。作为本地牧民，依据丰富的地方性知识，对A镇与R两地的发展前景是有一定的预判的。A镇最初是由盐碱地改造而成，笔者调查时，土地的产量仍然有限。已开发的1.5万亩耕地中，有三分之一可以亩产小麦300-400斤；三分之一种子和收成相当，还没有产量盈余，处于盐碱地改良过程中；三分之一还是盐碱地，尚没有改造。

对一户A镇生态移民的调查情况如下：该户经济状况相对较好，家中5口人，共计20亩耕地。2001年搬迁来。可以耕种的地有18亩，2亩地由于盐碱严重，始终改良不过来。其中8亩地种植小麦和玉米，一年2茬。10亩地种植苜蓿。小麦每年可以亩产175公斤，玉米与小麦的产量相当。另外，养有3头牛，绵羊、山羊共计28只。一亩苜蓿大概可以养2只羊。此外，麦草、秸秆、玉米等也可以作为牛羊饲料的补充。这1户每年可以卖4、5只羊，一只羊的平均价格为500元。实际上，这一户收入的粮食也仅仅够自己吃，农业年现金收入水平在2000-3000元。

除了两地经济收益对比外，移民选择就近安置，还可以解决线上剩余资源的利用问题。虽然牧民的牧场被淹没，但是在淹没线之上，还有一定量的夏草场可供移民使用。而关于剩余资源并没有被考虑进原来的移民安置方案中。

（二）生计转型：从“牧民”变“农民”

水利水电移民安置中，由于移民赖以生存的外部资源和环境的变化，一些移民不得不转变生计方式。生计方式转变意味着移民从一个熟练的从业者转变为一个新手，他们不得不花大量的时间、精力去重新学习和掌握新的技能和生计方式。对于X电站移民来说，“山上”与“山下”意味着两种完全不同的生计方式。塔吉克族历史上是一个游牧民族。牧民的草场分为冬草场、夏草场、春秋草场三种类型。不同的季节牲畜在相应的草场放养。牧民大部分时间是在看护、管理牛羊，也种一些小麦作物作为粮食来源。生计方式主要为农牧结合，以牧为主，这是他们传统的生计方式。

而A镇属于农耕区，移民的生产方式则是以种植业为主。很多塔吉克族的生态移民刚来到这里很不适应，不会从事农业生产。由于习惯了原来的放牧生计方式，对需要精心管护的农作物种植适应不足，很多A镇居民批评塔吉克族生态移民“懒”。实际上，这是由牧民到农民、由高原牧业到平原农业的转变所引起的适应不足导致的。“牧民”和“农民”的生产方式对生产者的要求有很大的差别，区别就在于所管理的对象上。牧民管理牲畜，他们的生活相对“简单”和“粗放”，他们有着丰富的牲畜管理经验，除了照看牲畜外，并不需要特别的劳心费神，相当“悠闲”。农民的管理对象是农作物，要播种、施肥、除草、打农药、收割等，需要一定的技能和经验、体力。

农民与牧民转变需要经历一定的“阵痛期”。如果搬到R地，X电站移民固有的生产方式和生活方式还可以维持，世代累积的生产技能和地方性知识仍可用。搬迁到A地，移民们担心他们赖以为生的生产技能到了新地方就无法使用了。因此，面对生计转换的不确定性造成的风险，牧民倾向于“求稳”，选择维持原先的生计方式。

（三）文化冲击：从同文化区迁移异文化区

地方文化对移民安置具有不可低估的影响，特别是在移民的社会适应和社会融合方面作用明显。文化因素在移民与对新环境的调适过程中起着重要的作用，很多地区出现移民返迁现象，除了有经济因素外，文化的不适应也是其中的原因［12］。每个民族都有自己独特的文化传统，也都有继承、维持本民族文化传统的意愿。塔吉克民族的文化与其特定的生产、生活方式紧密联系。牧民村落的居住模式和农业区也有差异，牧民村落之间的距离很远，相对分散。在移民安置意愿上，除了经济层面的意愿外，社会、文化层面的意愿也是移民安置中需要考虑的。塔吉克族在T县较为聚集，民族传统保持较好，T县可以视为“同文化区”。在T县的R地，移民可以不离开其主文化区，不需要重新进行文化适应，语言、风俗等也可以得到较好保持。如果搬到A镇，则不得不与其他民族在一起集中居住。A镇对移民来说，属于“异文化区”。一方面，移民需要与其他移民不断融合，同时进行心理层面的文化适应。文化适应相较于生产、生活适应难度更大，需要时间更长。另一方面，他们担心本就脆弱的民族语言文化会逐渐退化或者消失。显然，对于这种转变的“恐惧”也是阻碍牧民搬迁到A镇的重要因素。

五、结论及启示

移民项目最终是各利益相关者博弈的结果，而各方立场的差异则源于认知的差异。在X电站移民安置上，政府的安置方案有其合理的地方：将牧民改造为农民，鼓励种植经济林木和发展第三产业，推进城镇化建设，实现移民长远的脱贫致富，全面建设小康社会。但是，政府“自上而下”的发展视角与牧民的安全经济学逻辑却是背道而驰的。矛盾的核心是各方行动逻辑的差异和对发展的不同的认识。本研究发现，移民并不完全是理性经济人，而是秉承安全第一的生存逻辑，他们不愿意冒险，而是选择最大限度规避风险。移民的行为逻辑与其所处的社会经济状况密切相关，移民群体本质上是弱势群体，自身所具有的经济、文化和社会资本不足。在缺乏充分的外部保障的前提下，如果农业收入来源出现波动，他们会面临严重的生存危机。因此，把移民安置仅仅（或主要）理解为成本-收益的理性行为的资本逻辑具有一定的局限性。这对今后的水利水电移民安置具有重要的启示意义。西部大开发以来，我国的水利水电建设的重心逐渐转向西部。民族地区自然环境的复杂性、生计方式的差异性、社会结构的特殊性、文化形态的多样性对移民安置提出了新的挑战。在尊重文化多样化的背景下，基于综合性因素形成的移民安置意愿的需要得到重视。本案例展示的移民安置困境给我们的启示是政府在移民安置或类似的大型工程中，要更多从底层视角出发，充分了解移民的想法，畅通移民利益诉求的表达机制，在移民安置的不同阶段中促进公众参与制度的完善，真正以民生为本，减少移民安置的问题。