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加强地方债管理是当前化解重大金融风险攻坚战的重要内容之一。值得注意的是，近年来地方政府违规举债形成的隐性债务变得更为复杂、更为隐蔽，衍生的金融风险逐步凸显。如不加以严控和规范， 势必影响经济健康持续发展和金融稳定安全。故而，需高度关注地方政府隐性债务风险、规范地方政府投融资，以便更好地加强财政风险防控、确保财政可持续。

当前地方政府债务管理面临新的形势与挑战

2014年以来，随着国发〔2014〕43 号文、新预算法实施，地方政府只能通过发行政府债券进行举债，原来无序的举债纳入正轨，债务治理成效逐步显现。截至2016年底，地方政府债务余额15.32万亿元，债务率为80.5%，低于国际通行警戒线标准。加上中央政府债务余额12万亿元，政府债務余额27.33万亿元，全国政府债务的负债率是36.7%，显著低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。从国际比较、举债形成的资产状况看，政府债务风险总体可控。但是，这并不意味着财政风险得到全面、有效的控制。

近年来经济下行、财政收支矛盾加剧，但地方政府投资热情仍然高涨，衍生了各种“表外融资”，形成了规模较大的隐性债务、或有债务。很多地方投资拉动依赖没有改变，依然面对巨大的建设资金缺口。2016年我国固定资产投资为60.65 万亿元，基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）约为12万亿元，2017年固定资产投资63.17万亿元， 基础设施投资14万亿元。而同期中央基本建设投资每年规模约为5000亿元左右，新增地方债券规模每年约1万多亿（2016年为1.18万亿元，2017年为1.63万亿元）。很多地方处于“吃饭财政”状态，财力薄弱，刚性支出大，在上级资金投入有限、地方债规模较小的形势下，不得不去外部融资以解决资金缺口，这就必然会导致地方政府采取各种隐蔽的、不规范方式进行变相举债，由此也衍生了较大的隐性债务风险。

客观讲，近年来地方政府投资拉动依赖没有太大改变，但“金融创新”上了新台阶，隐性债务治理是当前的难点和重点。地方政府开展了诸如PPP（政府与社会资本合作）、政府购买服务、政府投资基金、资管计划、资产证券化等各类融资。这些方式中有相当一部分存在变相举债之嫌，游离在政府债务甚至财政预算监管外。各类变相举债主体多元，交易结构复杂、更隐蔽，导致界限不清、底数不清。尽管不断出台各种政策、开展各类督查，但隐性债务规模仍迅速膨胀且不透明，难以实现有效管控。事实上，地方政府显性、直接债务是相对透明、可控的， 当前重点是从源头上规范地方政府融资行为、遏制隐性债务泛滥。

近年地方政府变相融资行为及其风险分析 地方各种变相融资行为存在的问题

近年来，地方政府违规举债、不规范融资方式模式多、规模大，异化为规避监管、突破预算约束的工具。变相举债的载体主要是融资平台，同时，也延伸到社会资本身上，以PPP、购买服务、委托代建等方式使政府债务得以“出表”，出现走偏、异化。例如，以假PPP、不规范PPP 方式搞变相融资的行为还时有发生。一些地方思维仍然停留在融资建设上，政府承诺回购、名股实债、固定回报、财政兜底等问题突出。尤其是一些偏公益性的项目，很多演变为垫资施工项目、时间拉长版BT。再如，部分地方政府违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等，形成购买工程、融资行为泛滥。此外，部分政府或其融资平台以投资基金方式，借助财政预算来放大杠杆（早期达到∶9），以劣后方式给融资机构相应的固定回报、回购承诺。信托、资管、租赁等业务也存在类似问题，政府通过金融工具多重加杠杆，纳入财政预算、回购股权、承担实质兜底责任，演变为变相举债。

政府各种信用担保、支出承诺等构成了未来财政负担，最后的风险依然集中在政府身上。很多项目的未来还款来源来自于财政资金，融资机构一般会以要求政府出函、人大出决议方式将项目付费责任纳入财政预算，或者通过融资平台来变相列支预算。但是，在中长期预算框架并未建立、形成约束的情况下，这种“预算”更多是突破当前预算、规避债务监管的形式。

变相融资衍生的风险分析

各类变相融资方式可能导致风险隐匿、效率损失，加重政府中长期财政负担。表面看，债务形成主要源于企业行为，但实则依托政府信用、财政预算实现，规避了政府债务管理约束。由承接主体或社会资本代替政府承担举债责任，可使政府债务得以“出表”，的确平滑了财政支出压力，但容易产生“财政幻觉”。变相融资行为往往游离在债务监管体系之外，也没有切实纳入预算、考量财政可承受能力，可能导致乱上项目、低效投资。在信息不对称、缺乏有效监管的情况下， 再加上商业融资成本远高于政府直接融资成本，可能会加重政府未来财政负担。

变相融资必然诱发机会主义、道德风险，加剧财政、金融风险。这些违规融资将纵容地方政府和金融机构加杠杆行为， 争投资、上项目、赶速度蔚然成风。虽然投资形成了一批资产，但多为公益性资产，现金流差、变现能力弱、回收期长， 会与很多金融工具产生资源错配。在“中央给地方兜底，政府给平台或金融机构兜底”的预期下，市场更多从政府整体信用考虑，甚至主动进入“自我空转”和“借新还旧”的状态。由此诱发地方政府短期化、财政机会主义行为，不断扩大表外融资或变相举债规模，并延后、拉长还款期限或支出责任。同时，也对民间投资、其他合规方式产生了冲击。尤其是，一味放任地方政府的投资性冲动，会加剧财政预算软约束，并陷入低效率的支出膨胀循环。这将导致资源错配与低效、预算约束难以硬化，容易形成债务危机，进而导致经济危机。

地方政府变相融资的根源与治理思路

财政支出压力、财政分权与晋升激励是主要诱因。政绩、财政激励使得很多地方具有推动经济增长的强烈动机，与此同时，预算弹性制度则扩展了违规空间。很多地方政府热衷于投资，主要原因在于投资可以迅速拉升GDP、出形象和政绩。但很多政府经济基础较差、财力薄弱、地方债额度有限，资源、资金汇集能力有限， 远远难以满足投资需求。尽管存在巨大资金缺口、预算约束，但财政分权与晋升激励相结合强化了部分地方政府基于自身利益的无序竞争、投资冲动。事权安排、转移支付的不完善以及对地方举债的限制， 迫使地方政府不得不寻求预算外的资金渠道，并转化为各种非规范融资或过度举债。

政企不分、复杂的金融操作、问责力度不够加剧违规举债。融资平台是政府债务风险的主要载体，相当多的融资平台政企不分，仍承担着政府融资功能，严重依赖于财政预算来撬动金融杠杆。金融发展缓解了政府融资约束，但财政、金融手段的交织使得地方政府债务管理日趋复杂化。很多地方政府想方设法打擦边球，利用各种金融工具“创新”来突破政策限制，使地方政府负债“表外化”。限于各届地方政府任期因素，普遍缺乏较长远的预算规划，当问责不及时、力度不够时， 则进一步加剧了软预算约束和道德风险。此外，在刚性兑付预期下，融资机构缺乏风险定价和买者自负的意识，失去了寻求有效信息披露和监督政府举债的动机。

地方政府债务治理的核心是体制机制完善重点是遏制隐性债务。隐性债务产生机理较为复杂，风险治理难度很大。这些隐性债务并不是政府直接举借，形成资产与负债也并不一定记在政府资产负债表内，资产对应的经营性收益也千差万别。故而，很难摸清具体的债务规模，很难清晰衡量财政承受能力和债务风险。违规举债不透明且复杂度高，即使完成了整改， 解决了老问题，仍会出现新的风险点。其他“变通”或“创新”的金融工具仍可能不断出现，一味“堵”和“督”很难彻底解决问题。不从体制机制上解决问题，地方政府债务管理，尤其是隐性债务管控基本是无解的。

只有贯彻新的发展理念、完善体制机制，才能有效治理债務风险，尤其是要有效遏制隐性债务。应着重改革分权框架下地方政府投资竞争的扭曲性制度激励，治理财政预算软约束，并有效控制地方政府的扩张行为。地方政府债务只是表象，关键在于资金使用效率与财政的可持续性。故而，应优化行政考核、财政体制，严格厘清政府与市场关系、政府间财政关系， 合理确定基础设施投资的规模与时序，注重投资效率、强化预算约束。遏制隐性债务的关键不是一味打击，应在制度安排上坚持“开前门、关后门、堵偏门”，秉承阳光化、规范化、效率化、法治化的原则进行规范创新。

政府债务治理与投融资规范的建议

转变发展理念，深化行政体制改革， 严肃财经纪律与终身问责。转变发展理念，纠正不正确的政绩导向，大力遏制投资冲动、隐性债务。地方政府应加强财政预算、项目信息公开力度，充分发挥市场的基础性资源配置作用，加强科学论证、提高投资效率，避免乱投资行为。此外， 改进政府业绩考核，将民生、政府负债等作为重要指标。同时，实施跨部门联合监管，保持对违规举债的高压态势，形成常态化监督、严肃问责机制。政府不得违规出具担保函、承诺函或会议纪要等文件， 不得为任何单位或个人提供担保或违规承诺。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，加强地方政府债务、融资平台公司债务、中长期支出事项等信息公开力度，接受各个层面监督。坚决打消两种“幻觉”，即地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”、金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。一旦形成财政风险， 要及时启动财政重整计划处置风险资产， 并建立责任倒查、终身责任追究机制。

加快财政体制、投融资体系及融资平台改革。当前的重点是重塑中央地方财政关系，合理划分事权和支出责任，厘清政企边界，隔离政企信用。一方面应完善税制、充实地方政府税源和财力，优化转移支付制度，加快推进公共服务均等化力度，形成“财力、财权、事权”协调匹配体系。另一方面，应构建基本建设投资制度，可考虑适度扩容地方政府债券，积极推广规范PPP模式，大力推动融资平台转型融资，合理合规推进政府引导基金等模式创新。可考虑扩大国债、地方债发行规模，延长期限，其中，一般债券接受赤字约束，同时，大力发展以收益性项目为载体专项债券。此外，应大力清理、整合、改革融资平台，进行“三剥离”，即政府债务、融资职能、公益性资产的完全剥离，切实转型为自主经营、自负盈亏、自我约束的市场主体。按照市场化原则、现代公司治理结构运作，实现平台公司债务风险内部化，完善市场化退出和债务重组机制。政府不得为任何企业提供担保、替企业偿还债务，切断违规增信、财政补贴链条。

尝试建立统一的资本预算、中长期预算，合理确定规模、优先性。在地方政府投融资规划、中期财政规划等基础上建立资本预算，在中长期预算框架内考虑资本性投资的总额、优先性和时序。结合地方经济社会规划，对未来三年或更长时期内重点投资项目、财政收入和支出进行预测。在总额限制下确定预算开支重点、项目开发时序，在资金投向上应有保有压、突出重点、压缩一般，将有限的资金主要解决经济社会发展的薄弱环节。打破部门预算、投资模式界限，编制资本改进计划（CIP）或资本预算，统筹安排各类投融资，将资本性支出以及资金来源情况在政府预算中给予单独反映。凡涉及财政资金补贴或付费的资本项目，设定融资优先级、比选模式，并开展财政承受能力论证。资本预算时间跨度长，可不计入当年财政赤字，但要强化中长期、滚动式支出责任风险管理，切实硬化预算约束。

以防风险、提效率为导向，规范创新运用各类新型融资方式。各级政府应更加注重政府投融资效率、形成的资产质量， 在有效防控财政风险基础上加大规范、创新力度。其一，在一般债务扩容基础上， 着力发展各类项目收益自求平衡的地方政府专项债券品种，面向市场弹性筹集资金。其二，积极稳妥做好PPP项目统筹规划，以提质增效为导向创新商业模式、严把论证关、强化运营效率。鼓励存量、使用者付费项目，合规配置“国有资产、公共资源”，合理分配风险，严格按效付费，降低财政支出压力。其三，清晰界定政府购买服务目录和范畴，所需资金应当在财政预算中统筹安排。防范“错买”行为，购买服务支出要严格论证、统一纳入财政预算管理。其四，政府出资的投资基金、资管计划、资产证券化等应按市场化、专业化、平等化方式运作，切实发挥杠杆、引导作用或盘活效应，不得变相增加政府债务或形成财政风险兜底。政府可适当让利，但不得承诺回购其他出资人的投资本金、承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益等。其五，鼓励在政策、预算框架内的各种金融创新，牢把“项目论证关”、“财政承受关”，增强操作透明度、规范化。杜绝多层嵌套、通道化等违规方式，回归表内，将中长期支出责任显性化，确保投资有效率、财政可持续。

（作者单位：中国社会科学院大学经济学院）