我国农产品目标价格保险发展现状及未来政策选择

2018-03-08施海波栾敬东

长春理工大学学报(社会科学版) 2018年1期

肖雄，施海波，栾敬东

（安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥，230036）

一、引言

自2004年开展政策性农业保险试点以来，我国农业保险迅速发展，2015年参保农户约2.3亿户次，提供风险保障近2万亿元，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域，开办区域已覆盖全国所有省份。目前，我国已成为亚洲第一、全球第二大农业保险市场。政策性农业保险在降低农民承担的风险、弥补农业灾后损失、提高农民生产积极性等方面发挥了越来越重要的作用。但是，其主要是针对由于自然灾害、疾病、意外事故造成的损失提供经济补偿，转移和减缓自然灾害等对农户生产经营造成的冲击。从农业生产风险形态来看，主要面临自然风险和市场风险两大类。在全球经济一体化的背景下，市场风险已成为农业生产经营中主要的农业风险，而市场风险集中体现在价格风险方面。近年来，我国一些重要农产品价格波动剧烈，农民蒙受巨大的损失，生产积极性严重挫伤。目标价格保险是我国农业保险领域的又一项重要创新，对分散和转移市场价格波动风险发挥重要的作用，如何利用这一政策工具具有重要的现实意义。

继2006年安信农险在上海开展蔬菜价格保险实验，并于2010年成功推出了绿叶菜综合成本价格指数保险，我国农业保险实现由“保自然风险”向“保市场风险”迈出了坚实的一步。2014～2016年中央一号文件及《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）都提出，逐步建立农产品目标价格制度，探索开展粮食、生猪等重要农产品目标价格保险试点。近几年，很多省份结合自身发展需要积极开展农产品目标价格保险的探索，2015年试点范围已扩展到26个省份，承保品种增加到18种，主要试点品种包括：粮食、蔬菜、生猪及地方特色农产品等，取得一定的成效和经验。但是，目前理论界及实务界对农产品目标价格保险的概念以及具体实现形式尚未界定，在试点过程中存在的主要问题尚未总结，未来我国农产品目标价格保险政策该如何选择尚未厘清，对于这些问题的研究将会为未来我国农产品目标价格保险的发展提供必要的理论基础和政策借鉴。

目前农产品目标价格保险在国内还属于新生事物，对其研究也处于起步阶段，相关理论文献较少，主要集中于对农产品目标价格保险实施的可行性及产品设计的研究、经验介绍及效果评价、供给与需求的研究等三个方面的研究。第一，对农产品目标价格保险实施的可行性及产品设计的研究，王克等［1］从价格风险管理和分散的视角出发，认为开展农产品价格指数保险要特别关注其可能的巨灾赔付风险，同质性很强的农产品（如粮棉油）可能并不适宜采用价格指数保险，对大部分农产品来说收入保险或收益保险可能是更好的选择；黄尧等［2］对湖南省农产品目标价格保险的可行性进行分析并提出建议；张峭［3］以河北省小麦为例对小麦收入保险的可行方案和费率进行研究；张峭［4］对我国生猪价格保险可行性分析与方案设计要点，认为生猪价格风险的系统性和非完全随机性特点，但可以通过建立政府保费补贴和巨灾风险分散制度以及科学设计保险产品等一系列制度和技术创新，能够使传统不可保的生猪价格风险转变为可保风险；张峭［5］认为农产品价格保险大规模推广应用面临着保险产品设计中保障价格设定依据和保险巨额赔付风险分散两大困境，农产品期货市场可以有效地破解农产品价格保险推广面临的这两大难题。第二，对农产品目标价格保险经验介绍及效果评价，李福忠等［6］对黑龙江水稻目标价格保险试点效果进行分析，认为存在目标设计不尽合理、政府补贴不足等问题；张雯丽等［7］认为蔬菜不同于其他大宗农产品，可以探索开展价格保险；郭静［8］等对中国蔬菜价格保险试点工作分析，认为在推进中存在目标价格设定依据简单、产品设计未考虑地区差异、有效需求不足、巨灾风险等问题；王克等［9］和谢杰等［10］总结了美国和加拿大生猪价格保险的具体做法，提出我国生猪价格指数保险应合理设计价格保险产品、设置不同的保险期间、健全生猪市场价格监测统计体系、创新保险补贴体系等建议；鞠光伟等［11］对基于北京、山东、四川等生猪目标价格保险试点地区的调研数据，对生猪目标价格保险的实践效果进行了评价，结果表明生猪目标价格保险在一定程度上可以起到减少市场风险损失、稳定养殖户生产行为、促进金融服务提升和鼓励标准化、规模化养殖等作用，但是目标价格难确定、合理设计保险期限难度大、巨灾风险分散机制未建立、政府财政压力大等问题制约着其进一步发展；赵姜等［12］以上海绿叶菜成本价格保险试点和成都蔬菜生猪价格指数保险试点为例对两地目标价格保险模式进行了对比研究和经验总结，发现目标价格保险在稳定鲜活农产品价格波动、保障鲜活农产品供给、维护农民利益等方面取得了良好成效。第三，对农产品目标价格保险供给与需求的研究，叶明华［13］认为当前农产品目标价格保险陷入“供需双冷”格局，须从保险供给与需求双向激励机制入手，同时以农产品期货价格作为农产品目标价格保险中保障价格制定依据，使农产品目标价格保险更具市场性与科学性；杨维等［14］基于对陕西杨凌地区479名农户的调研数据进行实证分析，结果表明：农户的性别、受教育程度、家庭总收入、农业收入占比、市场风险损失情况、市场风险认知情况和自行承担的保费水平对农户购买农产品价格指数保险的意愿具有影响；保费自行承担水平是影响农户购买农产品价格指数保险意愿的表层直接因素，家庭总收入、农业收入占比、市场风险认知情况是中间过渡层因素，受教育程度和市场风险损失情况是次基础层因素，性别是深层根源因素。

目前，国内相关学者的研究成果对我国农产品目标价格保险发展具有很大的理论和实践价值，但主要是对实施的可行性、产品设计、经验介绍及效果评价的研究，而且主要分品种对粮食、蔬菜、生猪目标价格保险的研究，对什么是农产品目标价格保险没有统一的界定，以及未来我国农产品目标价格保险政策选择没有清晰的总体发展思路。本文在已有的学者研究的基础上，试图回答：什么是农产品目标价格保险及实现形式有哪些？我国农产品目标价格保险发展现状及存在问题是什么？未来我国农产品目标价格保险方向如何？

二、农产品目标价格保险的概念界定及实现形式

（一）农产品目标价格保险的概念界定

虽然在中央一号文件中及相关文件多次提及农产品目标价格保险概念，但并未对其进行界定，近年来国内相关学者从不同角度尝试对农产品目标价格保险进行概念界定，形式各异。一是从宏观制度安排角度进行界定，秦中春认为农产品目标价格保险是以农业生产者缴费参加由保险公司负责的市场价格保险制度为前提，主要是实行农产品市场价格保险制度，国家财政对农业生产者参加市场价格保险提供保费补贴①秦中春，科学理解农产品目标价格制度的内容，中国经济新闻网。；张峭认为是指国家利用保险的机制，对保费进行补贴，实现对农产品市场风险进行汇聚、分散和转移的一种制度安排。②张峭，汪必旺，农产品目标价格保险的思考，中国保险报·中保网。二是从功能作用角度进行界定，叶明华认为是融合保险公司的风险集合优势和精算技术优势，为农户进行农产品价格风险的科学管理，现阶段政策目标与现有农产品托市收购政策相辅相成，以期通过市场化的保险手段，为农户提供农产品价格风险转移和分散的有效渠道，从而保障农户生产积极性，提高农业保险综合福利效应。黄尧认为是一种针对价格风险的农业保险产品，对农业生产经营者因市场价格大幅波动、农产品价格低于目标价格或价格指数造成的损失给予经济赔偿的一种制度安排。总结各学者及相关资料的界定，本文将农产品目标价格保险定义为：对因产量、市场价格、投入品价格波动或者它们的相互共同作用而给农业生产经营者造成的风险损失，由保险公司按照合同约定对损失进行补偿的一种新型农业保险。

（二）农产品目标价格保险实现形式

根据国内外农产品目标价格保险实践情况，依据承保责任的不同，农产品目标价格保险可分为四种实现形式，即纯价格保险、纯产量保险、收入保险、收益保险，具体采取哪种保险形式，主要取决于区域及农产品自身的特点。

1.纯价格保险。该类型仅考虑价格单个变量，以价格波动而造成的风险损失为保险责任，当农产品价格低于预设目标价格时，给予投保人经济赔偿。纯价格保险理赔成本低，保险公司不需要到每个生产地查勘，而是根据地区整体的价格水平确定理赔金额；但是，当产量大幅增加导致价格下跌而农户的生产收入增加时，保险公司也需要根据价格下跌的情况而进行赔偿；但当产量大幅下跌而价格上涨从而农民收入下降时，保险公司却不用进行赔偿，此时纯价格保险偏离原有的政策目标。目前，国内目标价格保险试点中大多数品种为纯价格指数保险，如河南小麦目标价格保险、辽宁盘锦玉米价格保险、广西糖料蔗价格指数保险、上海市“淡季”绿叶菜成本价格保险、江苏苗鸡价格指数保险、山东鸡蛋价格指数保险、四川水果价格指数保险、陕西肉牛价格指数保险、山东和宁夏生鲜乳价格保险。

2.纯产量保险。该类型仅考虑农产品产量单个变量，当农业生产者的实际产值（实际产值=实际产量×预设目标价格）低目标产值时（目标产值=目标产量×预设目标价格），保险公司按照保险合同约定对产值损失进行补偿。产量保险通俗易懂，简便易行。但是，存在的重要问题是：当在一个生产周期内，虽然产量降低，在市场上农产品供给减少，导致价格上升，农业生产者收入有可能会增加；反之，产量增加，在市场上农产品供给增加，导致价格下跌，农业生产者收入有可能会减少，此时纯产量保险偏离原有的政策目标。目前，国内目标价格保险试点中纯产量保险较少，如黑龙江水稻目标价格保险。

3.收入保险。该类型不仅考虑价格，而且考虑产量，是对生产风险和市场风险进行双重保障的保险，对因产量降低、价格下跌或产量价格共同变化引起的收入损失提供保障，即当投保人实际收入低于预期收入时，投保人获得相应的差额赔偿。其优势是既能保障价格下降的风险，也能保障产量下降的风险，它保障的是收入，可以有效地化解纯价格和纯产量保险的缺陷。甘肃中药材产值保险、马铃薯产值保险、陕西花椒综合指数保险、江苏水稻收入保险等属于此种类型。

4.收益保险。该类型不仅考虑自身价格，而且考虑投入品价格，是一种农产品毛利润保障保险，当投保人实际毛利润低于预期毛利润时，投保人获得相应的赔偿。它不但能补偿农产品自身价格的波动带来的利润损失，还能防止投入品价格波动带来的利润损失，更加合理地保障了农业经营者的收益。如国内很多地区试点的生猪价格指数保险（以猪粮比价作为赔付依据）属于此种类型。

由此可见，农产品目标价格保险不一定是以单纯市场价格变动作为承保风险，只要存在约定目标价格，承保风险可以是产量、价格、收入、收益等多种风险。

三、我国农产品目标价格保险发展现状

（一）我国农产品目标价格保险发展总体概况

目前，我国已有26省市开展农产品目标价格保险试点，试点品种主要包括水稻、小麦、玉米、马铃薯、糖料蔗、生猪、蔬菜、中药材、水果、花椒、鸡、鸡蛋、肉牛、生鲜乳等。如表1所示，2014年全国参保农户达77.0113万户，保费收入2.7912亿元，地方财政共提供补贴2.18亿元，占总保费的79%，提供风险保障62亿元①相关数据来源于《中国农业保险发展报告（2015）》（P21），统计数据仅包括2014年试点品种，2015、2016年相关品种数据无法获得，品种试点情况见表3。。其中，主要试点品种为地方特色农产品（中药材、水果、苗鸡等），参保农户75.2万户，占总参保农户的97.648%，保费收入1.6亿元，占总保费收入的57.323%，提供风险保障26.8亿元。其次为蔬菜目标价格保险，承保30万亩，参保农户1.5万户，占总参保农户的1.948%，保费收入0.4352亿元，占总保费收入的15.592%，提供风险保障4.3亿元。生猪目标价格保险承包生猪245.6万头，参保农户0.1983万户，占总参保农户的0.257%，保费收入0.7164亿元，占总保费收入的25.666%，提供风险保障30.4亿元。粮食作物目标价格保险承保耕地仅有6万亩，参保农户0.1130万户，占总参保农户的0.147%，保费收入0.0396亿元，占总保费收入的1.419%，提供风险保障0.6亿元。因此，从试点情况看，目前农产品目标价格保险发展仍以地方特色农产品、蔬菜、生猪为主，粮食作物目标价格保险发展规模较小。

从具体品种来看，目前我国农产品目标价格保险试点范围广的品种为生猪和蔬菜。其中，在北京市2013年推出全国首款生猪价格指数保险和上海2010年推出“淡季”绿叶菜成本价格保险后，16个省（市、区）相继开展生猪价格指数保险试点，10个省（市、区）开展蔬菜目标价格保险，北京、上海、四川、江苏、山东等省（市、区）试点走在全国前列，这些地区生猪及蔬菜目标价格保险发展已相当成熟。对于中药材、水果、花椒、鸡、鸡蛋、肉牛、生鲜乳等特色农产品，很多保险公司也已开发丰富的保险产品，在甘肃、江苏、安徽、山东、陕西等地区相继开展试点，像甘肃的中药材产值保险已成为较为典型的案例。而对于粮食作物，如水稻、小麦、玉米和马铃薯等目标价格保险试点区域仅为黑龙江、江苏、河南，且试点范围小。从类型来看，目前试点品种仍已纯价格指数保险为主，纯产量保险仅有黑龙江水稻目标价格保险，收入保险有江苏水稻目标收入保险、甘肃马铃薯产值保险、甘肃中药材产值和陕西花椒综合指数保险，收益保险为各地开展的生猪价格指数保险，如表2所示。

表1 2014年国内农产品目标价格保险基本情况

目前，试点粮食作物目标价格保险收入保险为纯价格保险，其中水稻目标产量均以前五年的平均产量为基础来确定，水稻目标价格黑龙江以前五年水稻销售平均价格，江苏以水稻（粳稻）最低收购价为基础来确定。在生猪目标价格指数保险中，价格指数一般以“猪粮比”为参考系，由于生猪养殖技术水平各地有差异，各地实际的猪粮比也就存在差异，比如北京测算的猪粮比为6∶1，四川、山东分别是5.6∶1、5.8∶1，多数保险是以1年为赔付周期，但是人保在北京推出一年和三年不同的产品。在蔬菜目标价格保险中，上海开展“淡季”绿叶菜成本价格保险，分为“夏淡”绿叶菜成本价格指数保险、“冬淡”绿叶菜成本价格指数保险，保险金额按照保险产量（约亩均产量的70%）与单位生产成本乘积计算，且对财政补贴面积进行限制，理赔标准根据国家统计局上海调查总队采集本市26家标准化菜市场前三年同期的零售价格数据作为基础理赔标准，在此基础上再加上5%绿叶菜综合成本指数作为目标价格。山东蔬菜价格指数保险的目标价格依据前三年集中上市期平均地头收购价格，参照生产成本变化情况合理确定，且财政补贴比例高于上海市。

表2 当前国内各类农产品目标价格保险试点情况

（二）我国农产品目标价格保险发展取得成效及存在的问题

1.我国农产品目标价格保险发展取得的主要成效。近年来各地广泛开展各种农产品目标价格保险试点工作，取得一定的成效及经验，实现了自然风险保障向市场风险保障的延伸，保障程度有所提高，在对农户防范市场风险、稳定农户收益、促进农业生产等方面发挥了积极的作用。

第一，保险产品不断丰富，试点范围不断扩大。目前，我国已有20多个省市开展农产品目标价格保险试点，试点品种主要包括水稻、小麦、玉米、马铃薯、糖料蔗、生猪、蔬菜、中药材、水果、花椒、鸡、鸡蛋、肉牛、生鲜乳等。其中，生猪价格指数保险已在17个省（市、区）相继开展试点，蔬菜目标价格指数保险11个省（市、区）开展，中药材、水果、花椒、鸡、鸡蛋、肉牛、生鲜乳等特色农产品也已在9个省（市、区）开展积极开展试点，试点区域已基本覆盖我国大部分区域。

第二，保障程度显著提高，功能作用逐步发挥。目标价格保险的责任范围实现了自然风险保障向市场风险保障的延伸，与传统的成本保险相比保障程度显著提高，如黑龙江水稻目标价格保险亩均保险金额1034元，是黑龙江省水稻成本保险亩保额200元的5.17倍，是水稻种植亩均物化成本820元的1.26倍。2014年参保农户达77.0113万户，提供风险保障62亿元，支付赔款1.6亿元，收益农户31万户次。当前目标价格保险通过产品设计、价格发布及预测手段在引导农户安排生产、平抑市场价格波动等方面发挥积极的作用。

第三，理赔程序简单客观，主体满意度不断提高。目标价格保险大多无需农户报案和现场勘查定损，在保险事故发生后，保险公司直接将赔款支付给农户。与传统的农业保险相比，目标价格保险理赔程序更加便捷，赔款计算更加客观，有效减少理赔纠纷，农户满意度不断提高。

2.我国农产品目标价格保险发展存在的主要问题。虽然近年来各地区积极开展试点，取得了很多宝贵的经验，但由于发展时间较短，也存在逆向选择问题、面临巨大的赔付风险，目标价格设定依据简单、缺乏相关基础数据，依赖地方财政补贴，扩大试点范围难度大等一系列问题。

第一，存在逆向选择，面临巨大的赔付风险。农产品价格风险包含趋势性、周期性、季节性、随机性四种类型，趋势性、周期性风险具有相当的可预见性，而保险的基本要求是承保风险必须是意外事件引起不可预期的风险，如果农业生产者对未来设定的农产品保障价格具有预见性，那么就极容易导致逆向选择问题。我国近年一些保险公司推出的生猪价格指数保险的设计思路就有不恰当之处，使用固定的“猪粮比”作为赔付的依据，实际上把价格的周期性风险也承保了。由于不同区域的农产品价格波动趋势和特征基本一致，农产品的价格风险具有系统性风险的属性，让保险公司面临巨灾风险。

第二，目标价格设定依据简单，缺乏相关基础数据。如我国现有试点的价格保险产品中，上海蔬菜价格保险依据绿叶菜价格波动特点，以过去三年同期月份价格平均值作为新年度保险标的的预期价格，北京生猪价格保险依据生猪价格周期性波动特点，以一年期内猪粮比的平均值作为生猪当期的预期价格，从而挖掘或发现农产品的预期价格并将其作为保险标的保障价格设定的依据，这些还需要进一步探索，创新开发适合中国实际情况的保险产品。

第三，依赖地方财政补贴，扩大试点范围难度大。目前，我国目标价格保险尚未获得中央财政补贴，只有试点地区地方财政补贴保险费。在试点区域范围有限和品种较少的情况下，地方财政尚能承担得起，风险也相对可控。但随着试点范围的扩大，品种的增多，地方财政面临的支付压力会不断增大。

四、我国农产品目标价格保险发展未来的政策选择

目标价格保险作为我国农产品目标价格改革的重要政策工具，价格保险既与目标价格补贴制度相互联系，但相比之下又有相对优势。

（一）选择合适的产品形态与区域

目标价格保险应限制在一些地域性比较强，供给可以控制的农产品内开展。例如地区性季节性比较强的蔬菜品种，还有生猪、鸡蛋、肉鸡等畜牧业生产。对粮棉油等大宗产品的生产，开展目标价格保险试点应当谨慎，大规模推广更应进行充分论证。

（二）完善农产品期货市场

加快农产品期货市场自身改革步伐，在此基础上消除法律障碍、监管障碍、鼓励产品创新等方式，促进目标价格保险与期货市场实现有效对接。例如，我国应择机启动和建立生猪期货，利用生猪期货市场的价格发现功能为生猪价格保险的科学设计提供帮助；生猪期货市场的套期保值功能也有利于帮助保险公司更好地进行风险对冲。

（三）建立大灾分摊机制

保险公司内部的充分利用大灾风险准备金、政府层面的大灾风险基金、各种方式的再保险以及巨灾债券等资本市场工具，其中再保险是核心工具。再保险机制的作用，不仅仅是体现在大灾风险分担上，还体现为国家可以借此进一步优化政府对农业保险的介入方式。

（四）完善相关补贴政策

目前农产品目标价格保险还处于试点阶段，未来应该从落实存量政策、争取增量政策、开源节流、向新型农业经营主体倾斜、加强审计监督等多方面着手，加大各级财政的协调配合，将现有各项补贴政策充分落实到位，充分挖掘财政资金潜力，改善补贴效率，少量额外的财政投入就可以带来更大的杠杆效应，带动补贴政策为目标价格保险的创新发展提供坚实的基础。

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