许晓英

摘 要 “两权”抵押贷款试点以来，有效解决了“三农”领域融资困难的问题，但在实行过程中也突显出一些问题。本文通过分析“两权”抵押融资发展中面临的困境，提出了破解困境的对策：一是健全法律制度规定；二是完善农村产权价值评估机制；三是建立风险担保体系。

关键词 “两权”抵押贷款 价值评估 流转

一、“两权”抵押融资发展面临的困境

现阶段，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，因此在2015年底，国家结合实际出台了“两权”抵押贷款政策，对于选定的试点区域赋予农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押、担保权能。作为农村金融制度的重要创新，“两权”抵押融资政策能够盘活农村信贷资产，推动农村经济不断向前发展。尽管就试点地区先后出台了相关暂行办法，并鼓励试点区域金融机构积极落实“两权”抵押贷款工作，但从该项政策的实际推广来看，成效并不显著。究其原因就在于“两权”抵押贷款的推行存在一系列的法律制度障碍。

（一）抵押权行使缺乏法律依据

关于“两权”抵押贷款的暂行办法与高阶位的现行法规存在冲突。抵押权行使的前提在于所谓的权利人应当享有处分权。而“两权”中，农民实际上享有的是一种用益物权，并没有完整的处分权。根据我国现行《物权法》和《担保法》的规定，对于耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。所以按照物权法定原则，“两权”抵押实践缺乏法律依据。同样，在最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中亦再次明确：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵押债务的，应当认定无效。”基于上述立法冲突，在现行法律框架下推行此类抵押贷款业务较难。

（二）“两权”抵押评估价值低，评估难

就“两权”抵押贷款的评估方式来看，目前尚未建立起专业性的评估机构。针对此类抵押评估，通常采用的做法是由金融机构进行内部评估后再与抵押人共同商议最终的评估价值。在这个过程中，由于金融机构处于强势地位，从信贷风险防范的角度考量，往往倾向于就低评估，导致农村“两权”抵押价值难以得到公允体现。就评估方法来看，现阶段在各试点区域尚未形成一套科学、客观的评估体系和方法，也没有可供参考的对照物，往往凭借技术人员的个人经验主观确定抵押物的评估价值。加之土地或房屋地理位置的千差万别，地面附着物价值的不确定性和可能存在的自然灾害等风险和农作物市场风险，这些都可能直接影响抵押物的评估价值。

（三）抵押权实现困难

即便是根据暂行办法设立了抵押权，在农户违约而实现抵押权时，仍然存在诸多困难。一方面，缺乏健全的市场化流转体系。尽管许多试点区域已经建立了农村产权交易中心，但仍处在试运行阶段，且主要局限于提供土地流转信息，方便信贷双方协商，而对于对交易后期信贷双方的权益维护并没有配套的办法来约束，也没有形成成熟的两权市场交易机制和流转平台，间接影响了农村资产抵押权的实现。另一方面，实现抵押权时，抵押财产的受让人群体范围有限。按照现行相关法律规定，宅基地的受让人只能是本村村民，而城镇居民由于政策限制又不能购买，这就增加了抵押权实现的不确定性。

二、推行“两权”抵押贷款的对策探索

“两权”抵押贷款试点探索作为一项新事物，在一定程度上解决了农村发展的资金问题。允许“两权”抵押试点的尝试，对于深陷融资困境的农民来说无疑是一种政策利好的讯号。现阶段，面对“两权”抵押融资推行过程中的重重困难，如何进一步完善相关配套制度，理顺其背后存在的多重利益关系是今后推广“两权”抵押融资的关键。

（一）健全法律制度规定，确保“两权”抵押贷款有法可依

农村产权抵押贷款是解决“三农”领域融资难、融资贵问题的重要途径之一，但是由于现行法律对此类农村产权抵押权的规定与该政策冲突，在实现“两权”抵押权方面存在法律障碍。建议在推行“两权”抵押贷款试点工作的同时，结合农村产权制度改革的实际情况，就农村产权的抵押、流转制度出台配套的司法解释，从而为农村产权的抵押和流转提供必要的法律依据。

（二）完善农村产权价值评估机制，确保抵押评估有章可循

由于农村土地长期归集体所有，因此缺乏成熟的土地流转评估体系，也没有良好的评估手段。而确保“两权”有效抵押的关键就在于农村产权的价值评估。因此，一方面需要尽快建立专门针对“两权”抵押融资的评估机构，并完善科学、客观的评估方法，从而有效提高农村产权抵押价值；另一方面，还需加快完善农村产权流转交易平台，实现金融机构、流转受让人等不同交易主体对农村产权交易信息的联网查询；并加强与独立的专业性评估机构合作，形成有效的“两权”抵押处置渠道。

（三）建立健全风险担保体系，实现“两权”抵押风险可控

鉴于“两权”抵押权实现困难，金融机构对于发放此类抵押贷款普遍缺乏动力。要想推动“两权”抵押贷款政策持续发展，关键在于有效防控信贷风险。建议在设立地方政府风险补偿金的同时，通过鼓励保险机构推行“两权”抵押贷款保险品种，以分散金融机构发放“两权”抵质押贷款的风险。加快成立新型农业信贷担保机构，推出针对“两权”抵押贷款的融资担保业务，从而分担贷款风险。最终实现由政策性引导向市场化方式转变的风险缓释机制，进一步扩大“两权”抵押的融资规模。

（作者单位为中国人民银行乌鲁木齊中心支行）

参考文献

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