国家监察体制改革：动因、要义与方略〔*〕

2018-02-20彭新林

学术界 2018年10期

彭新林

(北京师范大学国际反腐败教育与研究中心，北京 100875)

随着全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展，为顺应党情、国情和世情的新变化，党中央作出了国家监察体制改革的重大决策部署，这是一项事关全局、影响深远的重大政治体制改革，是对我国反腐败领导体制机制的深层次、开创性变革，有助于强化对权力运行的监督和制约，破解长期存在的反腐败实践难题。目前，国家监察体制改革试点工作全面推开、有序推进，改革持续深化发展，改革成效不断显现，有力地巩固发展了反腐败斗争压倒性态势，改革的制度优势正在转化为治理效能。伴随国家监察体制改革的试点及深化，学界对国家监察体制改革的理论研究渐次展开，主要涉及国家监察体制改革的试点经验、重大意义、宪法约束、职能整合以及监察历史传承、监察权运行、监检衔接、检察权重构、证据制度、留置措施、监察法修订等内容，研究的问题相对具体、特定，而对改革的现实动因、核心要义、推进方略等关键性、基础性问题涉猎不多。鉴此，为深化对国家监察体制改革的理论研究，促进国家监察体制改革的实践展开，本文试从宏观角度对国家监察体制改革的几个基础性理论问题进行研讨。

一、国家监察体制改革的现实动因

立足于中国特色社会主义进入新时代的历史方位，党中央不失时机地决定进行国家监察体制改革，具有充分的理论依据和实践依据。概言之，主要包括以下几方面：

(一)完善反腐败体制机制的客观要求

长期以来，我国反腐败的主要问题是“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”〔1〕如就反腐败力量而言，除了纪委扮演反腐败“主角”之外，行政监察机构、预防腐败机构、检察机关、反腐败协调小组都承担相应的反腐败职能，反腐败机构多头、职能分散，且相关反腐败工作交叉重叠，反腐败的综合效能未有效发挥出来，并未随着近年来反腐败力度的加大而明显提升，腐败案件仍然易发多发，反腐败治本任务依然繁重，反腐败资源力量消耗与反腐败成效之间出现经济学上的“边际递减”效应。显而易见，“九龙治水”式的碎片化反腐败体系已经难以适应反腐实践的发展和反腐败斗争的实际需要。因而为应对腐败现象以及反腐败斗争出现的新情况、新变化，以改革创新的思路提升治理腐败的能力和水平、加强反腐败体制机制创新和制度保障就成为必要。实行国家监察体制改革，将政府的行政监察、预防腐败及检察机关查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪职能整合，组建反腐败专门机构，有助于将反腐败力量拧成“一股绳”，有效破解反腐败机构多头、职能分散等问题，大大强化反腐败的威力，夯实法治反腐的组织和制度基础，深刻反映了反腐败体制机制改革完善的内在要求。

(二)强化权力运行制约和监督的重大举措

“有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。”〔2〕“我们的先人们早就认识到，反腐倡廉的核心是制约和监督权力。”〔3〕权力运行得不到有效制约和监督，就容易滋生腐败现象。从近年来查处的腐败案件看，腐败分子贪污腐化的重要原因之一是我们对权力运行制约和监督不力。可以说，加强对权力运行制约和监督是遏制腐败现象的关键。当前，我国权力运行制约和监督体系总的情况是好的，但还存在不少问题，诸如权力运行的透明度不够、权力过于集中、监督机构缺乏应有的地位和独立性、监督力量还未得到有效整合、监督方式还存在一定的滞后性和社会监督力量比较薄弱等。〔4〕其中，监督力量分散、监督机构权威性和独立性不足是两个比较突出的问题，直接影响对权力运行制约和监督的力度及效果，进而影响到对腐败的有效防治。而实行国家监察体制改革，通过对反腐败体制机制的改革完善，可以从多个方面强化对权力运行的制约和监督，为权力正确运行提供重要保障。有学者更是直言：“为了整合国家监察资源和力量，提高权力制约的效度和制度反腐的力度，我国开启了国家监察体制改革的进程。”〔5〕实行国家监察体制改革，成立监察委员会，之所以能在强化权力运行制约和监督上发挥重要功效，主要原因在于：一是监督权的独立性和权威性空前提高。“国家监察体制改革的实质在于对国家监察权的重新配置。”〔6〕改革的重要旨趣就是强化监督权的行使。改革之后，监察权上升为独立于行政权之外并与行政权、司法权并列的一项重要国家权力，监察权的位阶明显提高，独立性和权威性增强。此外，监察机关依法独立行使监察权，对所有行使公权力的公职人员进行监督，不受行政机关、社会团体和个人的不当干涉，也使得其对权力运行的制约和监督具备有力的组织和制度保障。二是监察机关定位为政治机关，使其具有天然的权威性。监察机关的政治机关定位表明其不是司法机关、行政机关，而是党统一领导下，代表党和国家专司国家监察的反腐败专门机构，党性和政治性高度统一。在中国特色政治话语系统里，政治机关的权威地位显然不是一般司法、执法部门所能比拟的。三是监察机关拥有强势而集中的国家权力。监察机关作为反腐败专门机构，《中华人民共和国监察法》赋予了其可以依法采取留置、查询、冻结、调查、查封等多项重要职权，属于拥有强势、集中权力的国家机关。正可谓“监察委员会与执政党纪检委合署办公，统一掌握反贪腐资源，权力会空前地厚重而且集中。”〔7〕四是监察全覆盖严密了权力监督之网。改革之后，全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系形成，所有行使公权力的公职人员都受到监察机关的监督，处在全方位监督的“探头”之下，这无异于反腐的“达摩克利斯之剑”高悬，这样权力的行使才不会任性。

(三)夺取反腐败斗争压倒性胜利的现实需要

党的十九大报告作出了“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”的战略判断，并向全党发出了“夺取反腐败斗争压倒性胜利”的号召。这表明，巩固发展反腐败斗争压倒性态势直至夺取压倒性胜利，是当下以及未来相当长的时期内我国反腐败斗争的根本目标。应当说，我国反腐败斗争的形势总体上是稳中向好，但严峻复杂的基本形势并未改变，如腐败案件发案数以及查处的案件数总体上均呈上升趋势，大要案多发，窝案串案突出，腐败分子外逃、腐败资产转移境外现象严重，腐败存量还很大，反腐败斗争远未到可以“喘口气”“歇歇脚”的时候。而且反腐败斗争压倒性态势并不等于压倒性胜利，只是有往压倒性胜利方向发展的状态和趋势，并不必然会转化为压倒性胜利。倘若反腐败的决心动摇或者反腐败斗争松劲、歇脚甚或停步，那么腐败和反腐败有可能重回胶着状态，甚或腐败甚嚣尘上，让反腐败斗争取得的成果得而复失。因此要实现反腐败斗争的压倒性胜利，必须采取有力措施，继续巩固发展反腐败斗争压倒性态势，推动防治腐败长效机制的形成。而实行国家监察体制改革，正是党中央立足当前、着眼长远，为实现夺取反腐败斗争压倒性胜利战略目标而作出的重大制度安排，必将汇聚起正风反腐的“洪荒之力”，有力巩固发展反腐败斗争的压倒性态势，助力于形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，将改革的制度优势转化为法治反腐的巨大动能，推动反腐败斗争向纵深发展。诚如有专家指出：“构建新的国家监察体系，攥指成拳，形成合力，是推动反腐败斗争向纵深发展的重大制度设计，有利于不断提高和强化党和国家的监督效能。”〔8〕一言以蔽之，国家监察体制改革既是推动反腐败斗争深入开展、巩固发展反腐败斗争压倒性态势的重大举措，也是夺取反腐败斗争压倒性胜利的现实需要。

(四)推进国家治理现代化的题中应有之义

治理体系和治理能力是相辅相成的有机整体，集中展现了一个国家的制度效能。“要更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”〔9〕毋庸置疑，腐败的治理也是国家治理的重要方面。在反腐败领域推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要适应经济社会发展的新变化，改革完善反腐败体制机制，使其更加科学、务实、管用。其中，国家监察体制改革作为我国反腐败体制机制改革完善的重大举措，既是提高治理腐败能力和水平的必然要求，也是推进反腐倡廉建设领域国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。正如马怀德教授所言：“建立国家监察委员会，形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”〔10〕习近平总书记曾指出：“自我监督是世界性难题，是国家治理的‘哥德巴赫猜想’。我们要通过行动回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’。”〔11〕而实行国家监察体制改革，健全党和国家监督体系，把腐败的治理纳入国家治理的范围，把现代化的治理理念融入腐败犯罪治理之中，主要依靠法治手段来解决腐败问题，本质上正反映了党和国家自我监督的内在要求，就是我们党用实际行动回答“窑洞之问”、破解国家治理“哥德巴赫猜想”的鲜明体现。此外，“推进国家治理的现代化，最重要的是实现国家治理的法治化，即实行法律治理。”〔12〕而国家监察体制改革充分体现了法律治理、法治反腐的思路和理念，是反腐败斗争法治化、规范化、制度化的重大探索，而这正是推进国家治理现代化的题中应有之义，也是国家监察体制改革的不变初心。

二、国家监察体制改革的核心要义

国家监察体制改革内容丰富，准确把握其核心要义，对于深入领会这一重大改革的精神实质，系统把握改革的总体思路，真正把思想和行动统一到改革精神上来，推动新时代国家监察体制改革不断深化发展，具有重要的理论意义和实践意义。

(一)加强党的领导：国家监察体制改革的根本目标

作为国家监察制度的顶层设计，国家监察体制改革的本质要求就是要加强党的领导。诚如中央纪委书记赵乐际所指出：“要牢牢把握国家监察体制改革的根本点基本点，坚持党对反腐败工作的集中统一领导，坚持依据党章党规和宪法法律履行职责。”〔13〕就国家监察体制改革而言，加强党的领导体现在多个方面。

1.加强党的领导是国家监察体制改革的重要战略考量

习近平在十八届中央纪委六次全会上鲜明指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”〔14〕这一重要论述，其实深刻揭示了国家监察体制改革的根本出发点和落脚点，就是加强党的领导。如时任北京市监察委主任张硕辅就指出：“改革的根本目的就是要把反腐败工作牢牢掌握在党的手里，改革试点工作的所有具体设计和实施都必须朝着更有利于强化党的领导这个方向开展。”〔15〕当然，党“对反腐败斗争的领导不仅体现在党委主体责任和纪委监督责任的落实、从严治党依规治党、把纪律挺在前面，而且必须体现在反腐败国家治理的组织载体与执法活动之中。”〔16〕改革之后，监委与纪委合署办公，履行监督职责，向党委报告工作，对党委负责，接受党委的领导和监督，也使反腐败斗争的领导权牢牢把握在党的手里，党对反腐败工作的统一领导得到充分保障。事实上，“实践、历史都充分证明，党中央要求合署办公的决策英明正确，有利于加强党对反腐败工作的统一领导。”〔17〕改革之后，反腐败力量拧成“一股绳”，反腐败威力大大增强，通过深入开展反腐败斗争，及时清除侵蚀党肌体健康的腐败毒瘤，必然会增强党自我净化和自我监督的能力，必然会使党的领导地位和执政地位更加稳固。所有这些，都决定了国家监察体制改革的根本目标只能是加强党的领导。

2.党的领导是国家监察体制改革的根本政治保证

实行国家监察体制改革，反映的是党和人民的共同意志，体现了党的理论创新和实践发展的最新成果。“面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，只有党才能站在政治和战略的高度，从党和国家事业全局出发，准确判断和把握‘树木’与‘森林’的关系，做出推进反腐败斗争的重大决策。”〔18〕反腐败工作政治性强，牵涉面广，而国家监察体制改革又是对国家权力架构模式的重大调整，不可避免要触及一些部门的利益，难免会遇到阻力，而党的领导为攻坚克难、排除阻力，确保改革行稳致远提供了坚强的政治和组织保障。有学者指出：“在我国，各项监督职能的充分发挥，从根本上说，取决于党的领导，”〔19〕“建议将党的领导放在监察体制改革必要性以及成功与否的核心位置加以评估研究。”〔20〕因此，在改革过程中坚持和加强党的领导，决不能有丝毫含糊，这是圆满完成改革任务、确保改革成功的关键因素。对此，相关试点省市注意牢牢把握党的领导这个根本，坚持把党的领导贯穿于国家监察体制改革试点的各个方面，“从组织形式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化，决策指挥、资源力量、措施手段更加集中统一，党领导的反腐败工作体系更加科学完备。”〔21〕如时任浙江省监委主任刘建超接受记者采访时就表示：“在反腐败斗争实践中，党的领导是全过程的领导。”〔22〕

3.监察机关本质上是党领导下的反腐败工作机构

监察机关是中国特色的反腐败工作机构。〔23〕在笔者看来，所谓中国特色，最主要的体现就是党的领导，即是党统一领导下的反腐败专门机构。监察机关作为国家监察的专责机关，核心是要接受党的领导，对党全面负责，代表党和国家履行相关反腐败职责。事实上，监察机关也不另设党组或党委，其领导成员也基本上是由同级纪委班子成员兼任。当然，作为党统一领导下的反腐败专门机构，党对监察机关、监察工作的领导是现实的而不是空洞的，是要通过组织领导、思想领导和政治领导等多种形式来实现的。党对监察机关、监察工作的领导作用是否发挥充分，最终要通过监察机关贯彻落实党的路线方针、政策原则、决策部署等情况来检验。可以说，监察机关在维护党的领导方面有着特别重大的责任，要牢牢把握其是党统一领导下的反腐败工作机构这个要求来开展工作和推进改革，带头坚持和加强党的领导。例如，从浙江省试点情况看，“省纪委监委自觉坚持党的领导，向党委作报告既包括党内的纪律检查工作，也包括国家监察工作，这是制度设计的一个重要方面。”〔24〕

4.党委在国家监察体制改革工作中肩负主体责任

党委所肩负的反腐倡廉建设主体责任，是一种重大的政治责任。落实好党委的主体责任，对于全面从严治党和反腐败斗争的深入开展至关重要。党委的主体责任包括多方面的内涵，其中的一个重要方面，就是要领导和支持执纪执法机关查处腐败问题。如果反腐败“九龙治水”、力不从心，不能取得让人民满意的实效，那也在相当程度上表明党委主体责任落实不力、抓得不紧。而实行国家监察体制改革，作为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展的重大战略举措，必将大大提高反腐败的效能，使反腐败斗争取得让人民满意的成效，本就是对党委主体责任的压紧压实。其实，在国家监察体制改革过程中坚持和加强党的领导，本质上也是落实党委主体责任的体现。在很大程度上甚至可以说，“判断国家监察体制改革成败的一个重要标准，就是看党委是否肩负起了主体责任，是否牢牢把握了领导反腐败斗争的主动权。”〔25〕申言之，在国家监察体制改革工作中，党委同样肩负主体责任，这是党委所肩负的反腐倡廉建设主体责任的题中应有之义。因而要科学有效治理腐败，推动国家监察体制改革的制度优势转化为治理效能，党委就要切实肩负起主体责任，“从组织形式、职能定位、决策程序、资源配置、措施手段等方面，全面加强党对反腐败工作的领导”，〔26〕包括对国家监察体制改革工作的领导，真正做到主体责任扛在肩、落实好，确保改革各项任务和要求完成，为改革的顺利推进、深化发展提供坚强的政治和组织保证。

(二)政治机关：国家监察机关的本质属性

从定位上看，“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。”〔27〕牢牢把握监察机关的政治属性，有助于全面准确理解国家监察体制改革的科学内涵。

1.政治机关的定位源于监察权的政治属性

长期以来，我国国家权力架构采取的是人民代表大会统摄下的“一府两院”模式。此时，只有隶属于政府的监察机关，监察权属于行政权的范畴。改革之后，“一府两院”调整为“一府一委两院”模式，监察权从行政权中剥离出来上升成为政治意义上的国家监察权，不再是行政权属性的监察权。有学者指出：“新的监察权既非行政权，也非司法权，而是一项独立的国家权力，这是新监察体制的标志性特色。”〔28〕与行政权、司法权相比，新监察权在权力主体、对象、目标、内容、程序等方面均有诸多不同，是性质完全不同的国家权力，带有很强的政治性。新监察权的政治性在很大程度上决定了监察机关的政治机关定位。其实，监察机关行使职权的重要形式就是查办腐败案件，而查办腐败案件本就是严肃的政治任务，调查腐败行为的过程就是执行政治任务的过程，是一项政治性很强的工作，表明了监察机关是政治机关。所有这些，都源于监察权的政治属性。

2.政治机关的定位源于监察机关姓党

监察机关是党统一领导下的反腐败工作机构，因而监察机关是姓党的。监察机关的党性与政治性是有机统一、一体两面的。监察机关姓党，就表明监察机关的一切履职活动都要牢固树立党的意识，都要坚决贯彻党的路线方针政策、重大决策部署，认真按照党的制度、原则和规定办事，严守党的纪律和规矩，自觉维护党的权威和形象，对党忠诚，听党指挥。党性是监察机关必须牢固坚守的政治灵魂。坚持监察机关姓党，当下最核心的要求就是要牢牢把握监察机关作为政治机关的定位，坚定正确的政治方向，自觉讲政治、顾大局、守纪律，自觉把监察工作作为重要的政治事业，以为党分忧、为党兴业的绝对忠诚，保证党的路线方针、政策原则、决策部署在反腐败工作中得到贯彻落实。

3.政治机关的定位要求监察机关旗帜鲜明讲政治

监察机关作为政治机关的定位，决定了讲政治是第一位的要求。在履行监察职责的过程中，监察机关“必须牢固树立‘四个意识’，始终把讲政治放在首位，始终站在党和人民的立场上看问题，用政治眼光、政治立场来分析、解决问题。”〔29〕监察机关践行讲政治的要求，主要体现在以下几方面：

一是坚持和维护党的领导，对党忠诚。这是监察机关讲政治最核心的要求，对此态度要鲜明、立场要坚定，在重大原则及是非问题上必须保持清醒头脑，与党中央始终保持高度一致。易言之，“对党的政治纲领、政治路线、政治目标、政治主张坚信不疑，执行中央决策，服从中央决定。”〔30〕同时，“监察委员会必须坚持以党的政治建设为统领，把维护习近平党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导作为首要，带头执行党中央的各项决策部署。”〔31〕

二是在履行职责中讲究政治效果。监察机关讲政治不是纸上谈兵，更不能当作口号喊，当然也绝不是离开监察机关职责这个中心去讲政治。监察机关讲政治，是要结合反腐败工作实际把讲政治的要求落实在监察机关的工作思路、具体举措上，落实到履行监督、调查、处置职责的具体行动上，尤其是在执法办案中不能为了办案而办案，不能只讲法纪效果而不顾政治效果。如在改革过程中，相关试点省市的监察机关“把党的政策策略体现在工作实践中，不断增强反腐败工作的政治效果，推动形成了风清气正的良好政治生态。”〔32〕

三是着力查处政治问题与经济问题相交织的腐败。近年来落马的不少位高权重的腐败分子，诸如周永康、薄熙来、令计划、孙政才等人，他们的腐败问题就是政治问题与经济问题交织、以经济腐败为政治目的服务的腐败。中央严肃查处周永康等人，“不仅消除了党内的重大政治隐患，也时刻提醒广大党员干部，必须把严明政治纪律和政治规矩摆在首位。”〔33〕政治纪律和政治规矩是维护党的团结统一的根本保证，政治问题与经济问题相交织尤其是形成利益集团的腐败案件，严重损害政治生态，相比于一般的腐败案件，性质要严重得多，理应成为监察机关反腐败工作的重点。

(三)监察法治化：国家监察体制改革的核心要求

法治是治国理政的基本方式，国家监察体制改革应当贯彻法治的精神和理念，做到于宪有源、于法有据。事实也是如此，国家监察体制改革从一开始就是坚持以法治思维和法治方式推进，彰显了监察法治化的精神和理念。

1.国家监察体制改革试点及全面推开均于法有据、依法进行

在中央办公厅于2016年11月7日印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》之后，全国人大常委会按照法定程序作出授权，于同年12月25日作出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，暂时调整或者暂时停止适用《行政监察法》等相关法律的有关规定，从而为试点工作提供了有力的法律支撑。在认真总结北京等三省市开展国家监察体制改革试点经验的基础上，全国人大常委会于2017年11月4日又作出了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，进一步明确改革试点范围、内容和要求，暂时调整或者暂时停止适用相关法律条款，在全国各地正式推开国家监察体制改革试点工作。可以说，国家立法机关前后两次作出改革试点工作的决定，赋予了改革从局部试点到全面推开的合法性，为国家监察体制改革在法治轨道上推进奠定了坚实基础，做到了改革于法有据、立法决策与改革决策相衔接。

2.修改宪法、制定监察法为国家监察体制改革提供根本法治保障

国家监察体制改革的一项重要内容是组建监察委员会，这意味着要改变宪法确立的人大统摄下的“一府两院”国家权力架构模式以及国家机构之间的相互关系，而宪法是国家的根本法，故而要增设监察委员会，则必须先修改《中华人民共和国宪法》。基于这一考虑，2018年3月全国人大通过了《宪法修正案》，在宪法中增加了有关监察委员会的内容，赋予了监察委员会国家机构的地位，从而为成立监察委员会和制定监察法，提供了宪法依据。可以说，“宪法的适时修改成了改革的必然结果，也是改革得以实质性推进的前提。”〔34〕在宪法修正之后，全国人大又及时通过了《中华人民共和国监察法》，明确了监察机关职责、监察范围、监察管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作等内容，夯实了国家监察的制度性、基础性、统领性法律基础，将改革成果以反腐败国家立法的形式固化下来，为规范监察机关职权的行使以及实现监察权法治化运行提供了重要保障。“历史经验证明，任何经济和社会的重大改革决定，如果没有相应的法律保障，就很难实现。”〔35〕在全面推进依法治国的新形势下，国家监察体制改革迈入深化阶段时，势必会触及更多深层次矛盾和重大利益调整，必然需要通过制定和完善法律赋予改革成果以合法性、权威性和确定性。通过制定、完善法律来规范改革举措、确认改革成果和推动改革进程，这个过程既是反腐败国家立法不断完善的过程，也是深化改革的新形势对法治保障的迫切需要。诚如知名学者马怀德教授所言：“制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求，是实现反腐制度化、法治化的客观需要。”〔36〕总而言之，在宪法中增加监察委员会各项规定以及制定监察法，既是深化国家监察体制改革、巩固发展国家监察体制改革成果的现实需要，也是全面推进依法治国、夯实法治反腐制度基础的必然要求，为新形势下反腐败斗争的深入开展提供了坚实的法治保障。

3.监察权始终运行在法治轨道上

反腐败斗争中涉及的利益关系复杂，唯有健全监察权运行的监督和制约机制，以法治思维和法治方式推进，才能形成监察法治化的长效机制。事实上，监察权依法而生，更需依法而行，应当确保监察权在法治轨道上运行。从改革试点情况看，无论是履行监督、调查、处置职责还是采取留置、讯问、查封等措施，无论是调查职务违法犯罪行为还是开展廉政建设及其他反腐败工作，试点地区基本上做到了依法有序推进，有力体现了监察法治的要求。例如，北京市积极健全监察权运行监督和制约机制，从一开始就注意把监察权关进制度的笼子里，先后出台《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》《北京市监察委员会工作规则(试行)》等相关文件，规范了北京市监察机关12项措施的审批流程，为监察委监督、调查、处置职能的履行提供了依据。〔37〕又如，以备受外界诟病的“两规”措施为例，相关“试点地区均以留置取代‘两规’，解决了长期想解决而没有解决的法治难题，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。”〔38〕可以说，改革之后，无论是纪委的“两规”还是原行政监察机关的“两指”，均完成了其历史使命，被法治化的留置措施取代。

监察权的行使有法定的边界和范围，监察权的法治化运行，同样体现在对监察权的有效监督上。“如果监察权过大过于集中，失去外部和内部的有效监督制约，它本身就可能转化为贪腐之源的一部分。”〔39〕当然，监察权在国家权力体系中的特殊地位，决定了对监察权的监督有一定的特殊性。具体来说，对监察权的监督应包括内部监督与外部监督两个方面。内部监督主要通过对监察机关职权的合理分工、相互制衡和程序规制来实现。但是仅靠监察权的内部监督是远远不够的，从反腐实践和监察权监督的域外经验看，对监察权的外部监督具有更为重要的意义，监督效果更为明显。除了公民监督、舆论监督等非权力监督(社会监督)之外，监察权的外部监督体系主要包括三个方面：一是同级党委的监督。监察机关定位为政治机关，自觉坚持和贯彻党的领导乃是当然的要求。党的领导本就蕴含监督，党委的监督有助于监察机关依法正确履职，在监察工作中更好地体现党的领导作用和责任担当。例如，以北京市首例采取留置措施的案件为例，“监察机关对被调查人留置措施的使用和解除均由区委书记审批。”〔40〕二是国家权力机关的监督。监察机关及其主要负责人由人民代表大会选举产生，对人大及其常委会负责并接受其监督，包括向人大作专项工作报告、接受人大的审议、质询、执法检查等，乃是现代代议制政治体制下的自然逻辑。事实上，“人大和人大常委会的监督是对国家监察的监督机制中不可或缺的环节，而且应是最主要最核心的环节。”〔41〕例如，山西省就采取了多项措施，让监察机关“做到自觉接受人大监督，切实把监察权关进制度的笼子，防止权力滥用。”〔42〕三是司法机关、执法机关的反向监督。“为了避免监察委员会变成超级机构，监察委员会的权力除应当受到国家权力机关制约外，还应当受到司法机关的制约。”〔43〕司法、执法机关除了配合监察机关履行职责之外，通过法律程序上的制约和监督把关，有效防止和及时纠正监察机关行使职权过程中可能存在的错误，这也是对监察权的反向制约。比如，监察机关移送检察机关审查起诉的腐败犯罪案件，检察机关认为案件事实不清或者未达到刑事证明标准的，可以决定不起诉。检察机关的审查起诉或不起诉实际上就是对监察机关的一种反向制约。总而言之，“基于监察委特殊的性质与功能，建立外部和内部有效的监督机制是十分必要的。”〔44〕

(四)监察全覆盖：国家监察体制改革的关键任务

党的十九大报告提出要“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”，〔45〕这就明确提出了构建全覆盖监察体系的要求。“监察全面覆盖之意旨在于国家监察机关之监察权得及于一切公权力机关公职人员。”〔46〕监察全覆盖是形成监察合力、强化反腐败震慑力的关键，也是严密监察法网、健全监督体系的重要环节。改革过程中，应当积极推动监察体系拓展延伸，扎实完成监察全覆盖任务。

1.监察对象全覆盖

改革之前，纪委专司党内监督，对于非党员的领导干部及工作人员不能直接行使监督职责，属于党内监督不及的地方；而监察机关的监察对象主要限于行政机关及其工作人员，对于立法、司法、政协等机关以及人民团体、民主党派、工商联、国有企事业单位的公职人员，则无能为力。易言之，非党员的立法、司法、政协等机关以及人民团体、民主党派、工商联、国有企事业单位的领导干部、管理人员，实际上是游离于纪检监察机关监督范围之外的，未能实现监察全覆盖。改革之后，对于以往不适用党内监督的公职人员以及非行政机关的公职人员，均可实施监察，才在完整意义上实现了监察全覆盖，这对于强化反腐败威力，将监察的震慑功效贯穿于公权力运行的各个环节，巩固发展反腐败斗争压倒性态势，具有十分重要的意义。根据改革试点的要求以及《中华人民共和国监察法》相关规定，监察机关主要对六类人员〔47〕进行监察，这六类人员涵括了我国所有行使公权力的公职人员，弥补了过去监察范围过窄的短板，“实现了由监督‘狭义政府’到监督‘广义政府’的转变。”〔48〕改革之后，监察对象范围明显扩大，反腐败的功效进一步凸显，反腐败斗争压倒性态势更加巩固，国家监察工作向纵深发展。如北京市改革试点启动后，“明确了六类监察对象具体标准，在全市范围内深入开展摸排认定，确定监察对象为99.7万人，较改革前增加78.7万人，将所有行使公权力的公职人员全面纳入监督范围”，〔49〕取得了良好效果。

值得指出的是，监察对象全覆盖不等于“什么人都管”。监察全覆盖重在约束行使公权力的公职人员，以防止权力滥用或者权力异化，这从根本上决定了监察的范围绝不是什么人都管。只有行使“公权力”同时是“公职人员”的人才是监察的对象，唯此才符合改革的初衷。至于有学者提出的监察对象也包括高校的普通教师、医院医生等群体的观点，如中国政法大学副校长马怀德教授就认为，“高校的教师、医院的医生，一般的人民团体、社会团体的一些工作人员，是广义上的行使公权力的公职人员。这次国家监察体制改革把他们全部纳入了监察的对象范围，实行监察的全覆盖。”〔50〕对此，本文持保留意见。诚然，普通教师、医生等群体属于广义上公职人员的范畴，但是教师、医生行使的是业务性权利，这种权利与公权力的单向性、支配性、管理性有着本质的不同。对于教师、医生有违纪违规行为的，由学校、教育行政部门以及医院、卫生行政部门依纪依法给予惩戒即可。因此，对于学校的普通教师、公立医院的普通医生，一般情况下，不应认定为监察对象。当然，若教师、医生受委托从事公务，从事了与职权相关联的管理事务，则应成为监察对象。总而言之，监察对象的确定必须紧扣“公职人员”“公权力”这两个关键词，从“人”和“事”两个标准结合起来判断，务必防止监察对象泛化。若将并未行使公权力的公职人员甚至一般群众也纳入监察范围，则是对监察全覆盖要求的误解，实则过犹不及，偏离了监察机关的职责范围和改革的初衷，也会使监察全覆盖失去应有的震慑效应。

2.监察职能全覆盖

监察全覆盖的另一重含义是推进监察职能全覆盖，即构建起覆盖所有行使公权力的公职人员的国家监察体系，实现横向到边、竖向到底，把监察职能行使覆盖到公权力运行的全过程、各环节。具体来说，就是要从横向和纵向两个维度有效拓展监察职能，形成全覆盖的监察网络。

(1)实现派驻监督全覆盖，从横向维度有效拓展监察职能

推进派驻监督全覆盖，是从横向维度拓宽监察网络的重要内容。实践中，“对系统规模大、直属单位多、监督对象广的部门，可单独设置派驻机构；对业务相近相关或者系统规模小、监督对象少的部门，可归口设置派驻机构。”〔51〕相比而言，派驻监察对所派驻单位的政治生态、党风廉政建设情况比较熟悉，了解更为全面深入，更易找准监督重点，因此要充分发挥派驻监察机构的“前哨”作用，着力加强对被派驻部门的监督，有效拓展监察网络和延伸监察触角，真正把派驻监察全覆盖的成果转化为监察的实际成效。例如，浙江省“在省、市、县三级全部建立监委、实现纵向层面监察全覆盖的基础上，将各级派驻纪检组更名为派驻纪检监察组，授予其部分监察职能，实现横向层面监察职能有效拓展。”〔52〕

(2)推动监察职能向基层延伸，实现纵向维度监察全覆盖

发生在基层的“微腐败”，基数大、“传染性”强，〔53〕群众对此深恶痛绝。因此要积极推动监察职能向一线村庄(社区)延伸，将监察覆盖到“最后一公里”，及时查处基层侵害群众利益的腐败问题，让基层公职人员行使公权力的行为受到监督，使监察全覆盖各项要求不折不扣地落实到基层，确保监察工作无盲区、无死角。只有这样，才能有效巩固基层反腐败斗争压倒性态势，营造良好的基层政治生态，使党的执政基础更加巩固。2018年3月中央纪委书记赵乐际在云南省调研时也强调：“要积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径，赋予乡镇纪委必要的监察职能,使全体党员和公职人员都处于严密监督之下。”〔54〕在改革试点中，各地积极探索监察职能向基层延伸的方法和举措，有效拓展了监察职能，为更深入开展全方位监督打下了坚实的基础。例如，“北京市探索向村(社区)派出监察专员，把监察职能延伸到社区、村，覆盖到‘最后一米’，确保监察工作无盲区、无死角。”〔55〕又如，广西南宁市着力“推进基层廉洁工作站建设，构建起覆盖所有村屯的监督员队伍，实现对村(社区)‘两委’及帮扶干部履职、作风和廉洁自律等情况的全方位监督。”〔56〕总而言之，监察对象、监察职能全覆盖，有效填补了过去行政监察的空白地带，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实践中监察之网越织越紧、越织越密，监督合力逐渐形成，改革的制度优势正在转化为治理效能。

三、国家监察体制改革的推进方略

推进方略反映了改革的内在规律和方法路径，是改革行稳致远的重要保障。在国家监察体制改革“必须改”取得广泛共识之后，“怎么改”就成为了影响改革成败的关键因素。因此改革进入深化阶段之后，更需要掌握科学的改革方法和策略，以此实现改革的有效突破，提升改革的整体成效。国家监察体制改革的推进方略，可以概括为五个“有机统一”。五个“有机统一”的推进方略，体现了历史与逻辑的统一、理论与实践的统一，既是对过去两年多来推进改革试点经验的科学总结，也为未来进一步深化改革指明了方向。

(一)推进改革试点与运用改革成果的有机统一

国家监察体制改革作为“牵一发而动全身”的重大改革，如何才能降低改革潜在风险，保证改革不偏离正确方向，圆满完成改革任务，需要统筹考虑改革的方法策略。综观近年来我国推行的重大改革举措，大都采取先试点探索的做法，这是改革的一条宝贵经验。通过试点先行摸索，有助于确保改革蹄疾步稳推进。诚如习近平总书记指出：“对认识还不深入，但又必须推进的改革，要大胆探索、试点先行。”〔57〕可以说，试点工作好坏直接关系改革能否全局推进，具有科学方法论的意义。作为难度较大、关涉全局的国家监察体制改革，从一开始也是按照局部试点、先行探索的方法推进。如先行试点的北京等三省市，结合辖区实际情况，“从体制调整、机构整合、制度建设、人员转隶等多方面入手先行改革试点、积累经验”，〔58〕取得了丰硕成果。在三省市试点取得重要成果和经验的基础上，党的十九大又适时作出了“将试点工作在全国推开”的重大部署，从而拉开了全国性国家监察体制改革的序幕，改革得以深化发展。应当说，在一年多的试点期间里，以前一直想解决而未能解决的反腐败实践难题不断被突破，改革成效逐渐显现，这与试点的试验、探索和推动作用是分不开的。当然，需要注意的是，既然是试点，那就要遵循试点的客观规律，试点要有一定的时间和地域跨度来检验，而且要认真分析、解决试点中出现的问题，并评估试点的成效，进而根据评估结果决定下一步改革的方向和步骤。正如有学者指出，要认真对待试点工作，“如果效果好，就成为未来修法的依据，如果效果不好，就退回来，采用其他方式。”〔59〕

试点不是目的，试点先行探索最终要为改革全局服务，使改革取得实效，实现改革的整体目标。因此在抓好试点的同时，还必须认真总结经验，注重运用改革成果，从而以点带面、整体推进。其实，试点探索是基础，成果运用才是关键。须知，改革成果运用是影响改革成效的关键因素，改革成果运用得当反过来又会倒逼改革深化、促进发展。正是如此，在整个改革过程中，既要重视通过试点探索开路、积累经验，又要善于总结归纳，注重运用改革成果，实现改革试点与运用改革成果的有机统一，从而巩固扩大改革成果，放大改革效应，最终实现全局改革顺利推进的良好局面。2017年6月23日，习近平总书记视察山西时指出：“你们在国家监察体制改革试点上下了很大功夫，制度优势正在转化为治理效能，要运用好这一改革成果。”〔60〕在这里，习近平就明确提出了运用好改革成果的要求。事实上，相关试点地区也始终坚持实践探索在前、总结提炼在后，积极运用各具特色的改革成果，为改革的纵深推进及制定监察法提供了有力的实践依据。例如，浙江省在试点积累经验的基础上，“初步建立起一套涵盖监督、调查、处置各个方面，具有监委特点的‘监言监语’制度框架。”〔61〕可见，浙江把试点过程中形成的好经验和管用实招提炼成了制度化的成果，反过来又用于指导新的改革实践，形成了从实践到制度再回到实践的良性循环，较好统筹兼顾了改革试点与成果运用两手抓。此外，就《中华人民共和国监察法》的制定而言，一个重要的立法考虑也是要巩固改革成果，将试点中形成的比较成熟、具有普遍意义的改革成果上升为法律规范，反过来又会进一步拓展改革的力度和深度，实现立法与改革的良性互动、相得益彰，这实际上也是对改革成果的有效运用。

(二)顶层设计与基层探索的有机统一

改革进行到今天，尤其是在反腐败斗争形势依然严峻复杂的情况下，毫无疑问，国家监察体制改革要解决的问题也是老大难问题，需要突破原有的反腐败模式和权力格局。越向前推进，遇到的阻力越大，面临的风险也越多，此时越需要鼓足勇气、迎难而上。因此在新形势下推进国家监察体制改革，除了保持定力、稳扎稳打之外，尤其需要加强改革的顶层设计和统筹规划，要依靠顶层设计指路。因为“顶层设计，谋的是全局，发挥的是航标作用。”〔62〕国家监察体制改革属于对国家监察制度的顶层设计，现阶段深化改革，要按照改革的路线图和时间表，明确深化改革的总体思路、主攻重点等内容，使国家监察体制改革与党的纪律检查体制改革、司法体制机制改革等相关改革协同配合、同频共振，让改革释放出最大效能。

在加强顶层设计的同时，亦要充分发挥基层探索的积极作用。这也是推进国家监察体制改革的重要方略。因为每个地区发展水平、试点条件、政治生态等都存在差异，基层探索相当于“摸着石头过河”，使改革“接地气”，不至于脱离实际情况。要把鼓励基层探索、实践作为促进改革落地生根的重要方法，为顶层设计提供重要的实践支撑。就国家监察体制改革来说，实现顶层设计与基层探索的有机统一，有以下几方面的重大现实意义：一是通过基层探索观照全局，为顶层设计的优化提供实践依据，确保改革的顶层设计切合实际，从而积极坚定、审慎稳妥推进改革。二是增强人民群众对改革的获得感和满意度，彰显以人民为中心的改革导向，让群众分享改革红利。国家监察体制改革大大增强了反腐败斗争的威力，强化了治理腐败的效能，是一项群众所盼的“民心工程”，故而必定能得到群众的拥护和支持。三是上下联动、有机结合助力于形成改革的强大合力。处理好顶层设计与基层探索的关系，既能调动基层干部群众的积极性，又有助于找准改革切入点，突破改革难题，增强改革的针对性、指导性、实践性，形成改革的正向推力。

(三)整体推进与重点突破的有机统一

国家监察体制改革是新时代标志性的重大改革，必须统筹谋划、整体推进，从而在深化改革进程中形成整体效应，取得综合效果。“统筹谋划，就是要提高改革决策的科学性。不谋全局者，不足以谋一域。”〔63〕重大改革牵涉面宽、触及层次深、改革难度大，有的甚至需要“自我革命”，故必须有全局观念，应当跳出部门框框，在整体下谋划和推进改革，注重相关改革举措的协同配合、统筹兼顾。强调整体推进改革，对于贯彻改革全局观、提高改革决策的科学性、增强改革的整体性和联动性，都具有重要意义。毕竟，“‘单兵突进’很难形成‘合围之势’，往往是‘按下葫芦浮起瓢’，旧的问题没有解决，新的问题又会暴露。”〔64〕就国家监察体制改革而言，中央国家监察体制改革试点工作领导小组始终“把从政治和大局上向核心看齐体现在改革试点的全过程”，〔65〕坚持从全局出发推进改革，“跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措。”〔66〕其中，改革的一项重要内容，就是把过去分散多元的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎、预防职务犯罪力量整合起来，其中关涉到人员转隶、工作衔接、职能整合、机构调整等多个方面，必然会牵扯复杂的部门利益，甚至要触动一些部门的核心权力。这显然需要有大局意识和全局观念，必须把国家利益置于部门利益之上，才能确保实现改革的预期目标。只要对完善党和国家监督体系有利，对反腐倡廉事业科学发展有利，相关部门就要自觉服从、支持改革部署，该整合的整合，该调整的调整，心往一处想、劲往一处使。如时任最高人民检察院检察长曹建明就代表检察机关明确表态：“坚决拥护、坚定支持国家监察体制改革，全力支持、积极配合深化国家监察体制改革试点工作在全国推开。”〔67〕这就很好地体现了检察机关的改革全局观，自觉讲政治，服从改革全局。一言以蔽之，只有整体推进改革，才能更好地把握改革的规律特点，防止国家监察体制改革单兵突进、顾此失彼，避免出现改革走样或者“碎片化”现象。

当然，整体推进绝不意味着遍地撒网、“眉毛胡子一把抓”，必须考虑点与面的结合。国家监察体制改革更是如此，应当坚持问题导向，哪里问题突出，就从哪里改起，难点该突破的尽力突破，制度该调整的妥善调整，法律该修改的及时修改，实行重点突破、点面结合，激活改革全局，力争改革成效最大化。详言之，就是要选择反腐败重点领域和关键环节作为切入点，进行重点突破，充分发挥改革“牛鼻子”的牵引、带动作用，从而加快改革步伐，促进改革不断深化。从改革之前反腐败斗争的实际情况看，我国“反腐败最主要的问题就是反腐败机构职能分散、形不成合力”，〔68〕这已严重影响了反腐败斗争的成效。因而国家监察体制改革的重点之一就是要整合反腐败资源力量，收指成拳、聚同化异，形成反腐败合力，这是改革应当抓住的“牛鼻子”，属于应摆在突出位置的引领性、基础性的改革事项。可以说，改革中只要牵住“整合反腐败资源力量、形成反腐败合力”这个“牛鼻子”，以重点突破带动全局，就可以起到“一子落而满盘活”的效果，确保改革取得显著成效。事实也是如此，在改革过程中，试点地区注意抓住前述改革重点，大力进行组织和制度创新，组建各级监察委员会，努力让制度优势转化为治理效能，成绩是突出的，鲜明体现了点面结合的辩证法，展现了党中央娴熟驾驭国家监察体制改革航船的高超智慧和能力。

(四)改革创新与尊重规律的有机统一

创新是推动改革发展的重要动力。在改革实践中，只有勇于开拓创新，力争取得更多可复制可推广的理论、实践和制度创新成果，才能聚合起推进改革的强大动能。国家监察体制改革作为我国反腐倡廉史上的崭新事业，没有现成的模式和经验可循，必须不断解放思想、勇于创新、大胆探索，在实践探索中持续推向前进，才能实现改革效益最大化。事实也是如此，国家监察体制改革本就是重大的制度创新，坚持走创新发展的路子，以改革的思路强化对权力运行的监督制约，大刀阔斧推进反腐败领导体制机制变革，为解决新时期腐败问题、夺取反腐败斗争的压倒性胜利提供了独一无二的“中国方案”，深深烙上了新时代中国特色的印记。诚如时任国务院法制办副主任袁曙宏指出，“我们党通过深化国家监察体制改革致力于破解防治腐败的千古难题，实现了一系列重大理论创新和实践创新。”〔69〕另有论者表示，“国家监察体制改革和制定监察法，既是实践创新，也是理论创新，是我们党带领全党全国各族人民在新时代的独特创造。”〔70〕

如果说改革创新是谋变，那么尊重规律就是求稳。改革既要谋变又要求稳，这就要求坚持改革创新与尊重规律有机统一，实现变与稳的平衡。正所谓“推进改革胆子要大，但步子一定要稳。胆子大不是蛮干，蛮干一定会导致瞎折腾。”〔71〕因此，对于国家监察体制改革，一定要从反腐败斗争的实际出发，尊重反腐倡廉建设和改革的规律特点，认真调研、分析、评估相关改革举措的科学性和可行性，审慎稳妥把握好改革的节奏、步骤和力度，确保改革蹄疾步稳推进，不能一厢情愿片面求快或者脱离实际、来回折腾。否则，改革难以成功甚至会事与愿违、引发社会震荡。诚如习近平总书记所言：“有些国家搞所谓‘休克疗法’，结果引起了剧烈政治动荡和社会动乱，教训是很深刻的。”〔72〕这就深刻阐明了改革尊重规律、步子要稳的重要性，对做好当前和今后国家监察体制改革工作具有重要指导意义。回看国家监察体制改革进程，改革始终遵循“先试点、后推开”的行动逻辑，先转隶整合、后立法跟进，先试点推进、后深化发展，稳打稳扎、循序渐进，整个改革的节奏和步骤安排合理、适当，改革总体成效逐渐显现。可以说，整个国家监察体制改革充分贯彻了改革创新与尊重规律有机统一的要求，既啃动了“硬骨头”又掌好了“方向盘”，从分散到整合、从局部到全局、从机构到制度，各项改革试点任务和举措全面、如期落实，改革有序推进、纵深发展，改革呈现出光明前景。

(五)解决突出问题与长远制度建设的有机统一

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”〔73〕因此改革“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”〔74〕具体到国家监察体制改革，虽然改革过程中已取得了诸多成果，包括组建监察委员会、制定监察法等，但在突出成绩的背后，也存在一些亟待解决的突出问题。如在纪法贯通、法法衔接、监察权外部监督等方面仍有很多工作要做。有的地区改革积极性和主动性不高，“雷声大雨点小”，推一推动一动，改革推进力度和速度差强人意；有的地区改革措施不配套，工作融合不畅，改革的“含金量”不高；有的地区改革全局意识不强，未能跳出条条框框的限制，不能正确对待进退留转、职责调整等。对于改革中出现的这些突出问题，应当采取有力措施加以解决，确保改革精准制导和落地生根。解决改革中的突出问题，破解制约改革进程中的障碍，这是改革科学方法论的体现，也有助于激发改革活力，加快改革进度，推动改革取得实质性突破，使改革呈现稳中求进的良好态势。

改革中解决突出问题是瞄准“靶心”，找准问题出现的原因，进而有的放矢、完善制度，防止问题再出现，才能消除“病灶”。“持续向问题叫板，不断让制度发力，才能取得实实在在的成效。”〔75〕因此改革要取得预期成效，既要下功夫解决改革中出现的突出问题，又要重视长远制度建设，要把制度建设落实到改革的全过程，以进一步巩固和深化改革成果。因为“制度既是成果的体现，又是巩固成果的保障。”〔76〕其实，国家监察体制改革的进程，也是“国家监察制度生成与变迁的过程，制度建设在国家监察体制改革中发挥着基础与保障作用。”〔77〕在改革过程中，制定监察法其实就是加强长远制度建设的标志性成果，其以法律形式对改革试点中的好经验、好做法予以确认，同时又为下一步深化改革搭建了基础性制度框架，为以法治思维和法治方式反腐败提供了重要保障。诚如全国人大常委会副委员长李建国在作关于监察法草案的说明时所说：“通过制定监察法，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验以法律形式固定下来，巩固国家监察体制改革成果，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。”〔78〕另外，相关试点地区在改革中也着力把制度建设摆在突出位置。比如，浙江省监察委员会“从建立之初就把制度建设作为一个非常重要的工作内容来抓。相继出台了24项制度、45类法律文书和79个业务工作样板，基本建成一套规范有效、可复制、可推广的‘监言监语’制度框架。”〔79〕又如，吉林省“探索建立纪检监察机关内部工作运行新机制、审批监督机制、党委领导下的反腐败工作平台，以及国家监察与巡视监督、派驻监督有效结合的具体办法等，切实推进制度建设贯穿深化改革始终。”〔80〕之所以在大力解决改革突出问题的同时，还需注重长远制度建设，实现解决突出问题与加强长远制度建设的有机统一，就是把立足当前与着眼长远相结合，统筹把握好瞄准“靶心”和消除“病灶”的关系，找准利当前与惠长远的最佳平衡点，确保监察权依法有效运行，从而有力、有序地推进改革。

注释：

〔1〕中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2014年，第505页。

〔2〕习近平：《领导干部要树立正确的世界观权力观事业观》，《学习时报》2010年9月6日。

〔3〕中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第124页。

〔4〕参见彭新林：《论权力监督是遏制腐败的关键》，《刑法论丛》2014年第1期。

〔5〕秦前红：《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》，《中国法律评论》2017年第2期。

〔6〕秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。

〔7〕〔39〕童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。

〔8〕〔69〕袁曙宏：《深化国家监察体制改革的四重意义》，《中国纪检监察》2018年第5期。

〔9〕习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第92页。

〔10〕马怀德：《这是事关全局的重大政治改革——深刻认识国家监察体制改革的意义》，《北京日报》2017年1月24日。

〔11〕钟纪言：《以宪法为根本遵循肩负起国家监察神圣职责》，《人民日报》2018年3月14日。

〔12〕彭新林：《全方位推进社会转型期腐败犯罪的法律治理》，《检察日报》2018年9月17日。

〔13〕代江兵：《推进“形”的重塑、“神”的重铸——中央纪委派驻机构和省级纪委监委干部培训班侧记》，中央纪委国家监委网站，http://www.ljcd.gov.cn/show-18-54000-1.html。

〔14〕习近平：《在中纪委第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。

〔15〕王少伟：《以首善标准完成监察体制改革试点任务——北京开展国家监察体制改革试点工作纪实(上)》，《中国纪检监察报告》2017年6月1日。

〔16〕吴建雄：《国家监察体制改革的法理思考》，《学习时报》2016年12月16日。

〔17〕韩亚栋：《深化监察体制改革根本目的是加强党对反腐败的统一领导》，http://news.eastday.com/c/20171111/u1a13416868.html。

〔18〕吴杰明：《加强党的领导：深化改革根本保证》，《人民论坛》2013年第2期。

〔19〕〔20〕刘松山：《监察体制改革的冷思考》，《中国法律评论》2017年第2期。

〔21〕〔32〕〔38〕〔58〕〔61〕〔65〕《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，新华社2017年11月5日电。

〔22〕岳德亮、马剑：《深化拓展先行先试成果，把制度优势转化为治理效能——浙江省纪委书记、省监委主任刘建超谈监察体制改革》，新华社杭州2018年3月4日电。

〔23〕程威：《国家监察委就是中国特色的反腐败工作机构》，《中国纪检监察报》2018年3月5日。

〔24〕谭畅：《“我无权单独对一个案子拍板”——专访浙江省监察委员会主任刘建超》，《南方周末》2018年3月15日。

〔25〕杜家毫：《监察体制改革试点湖南进行时——深化国家监察体制改革夺取反腐败斗争压倒性胜利》，《新湘评论》2018年第5期。

〔26〕王建军：《党的领导是深化国家监察体制改革的根本保证》，《中国纪检监察报》2018年6月14日。

〔27〕闫鸣：《监察委员会是政治机关》，《中国纪检监察报》2018年3月8日。

〔28〕陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》2017年第4期。

〔29〕贺夏蓉：《准确把握监察机关的政治属性》，《中国纪检监察报》2018年6月14日。

〔30〕邓一非：《践行旗帜鲜明讲政治的根本要求》，《解放军报》2018年2月9日。

〔31〕李鸿忠：《坚决深入推进监察体制改革切实把制度优势转化为治理效能》，《天津日报》2018年4月3日。

〔33〕赵振宇：《不少“老虎”政治和腐败问题交织：以经济腐败为政治目的服务》，《中国纪检监察报》2016年2月4日。

〔34〕秦前红：《监察体制改革需修宪保障》，《领导科学》2017年第3期。

〔35〕杨伟程：《全面深化改革应当更加重视完善法律》，《检察日报》2016年3月14日。

〔36〕马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。

〔37〕参见《北京市监察委员会工作规则(试行)》《北京市监察委员会调查措施使用规范》。

〔40〕高鑫：《北京“留置首案”释放哪些反腐新动向?》，《京华时报》2017年6月4日。

〔41〕姜明安：《国家监察法立法的若干问题探讨》，《法学杂志》2017年第3期。

〔42〕任建华：《坚决扛起改革试点政治责任努力打造符合党中央要求的合格样品》，《中国纪检监察报》2017年11月12日。

〔43〕朱福惠：《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。

〔44〕〔59〕韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。

〔45〕习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月19日。

〔46〕秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期。

〔47〕这六类人员包括：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。(参见《中华人民共和国监察法》第15条。)

〔48〕陈治治：《补上行政监察范围过窄的短板》，《中国纪检监察报》2018年3月9日。

〔49〕〔79〕刘建超：《全面准确落实党中央决策部署坚决完成监察体制改革试点任务》，《中国纪检监察报》2017年11月12日。

〔50〕《国家监察体制改革让反腐全覆盖：教师医生等皆为监察对象》，人民网，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0509/c64371-29263857.html。

〔51〕王鹏志：《推进全面派驻擦亮监督“探头”——深化纪检监察体制改革之四》，《中国纪检监察报》2017年9月28日。

〔52〕钱唐：《打造全融合全覆盖监察新体系——监察体制改革试点的“浙江样本”之二》，《中国纪检监察报》2018年1月11日。

〔53〕王明峰等：《盯紧“微权力” 铲除“微腐败”》，《人民日报》2017年10月22日。

〔54〕《忠实履行职责扎实推进监察全覆盖》，《新华每日电讯》2018年3月28日。

〔55〕李兵：《北京探索监察职能向基层延伸——所有街道均实现监察机构、人员、职能“三到位”》，《中国纪检监察报》2018年3月31日。

〔56〕田国垒：《各地多途径探索监察职能向基层延伸》，《中国纪检监察报》2018年4月28日。

〔57〕〔63〕〔71〕〔72〕〔74〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第50、32、41-42、43、38页。

〔60〕《国家监察体制改革试点取得实效》，中国军网，http://www.81.cn/jwgz/2017-11/06/content_7813674.htm。

〔62〕〔64〕陈润儿：《深入学习习近平同志关于全面深化改革的重要论述》，《人民日报》2014年2月17日。