● 内蒙古自治区编办

党的十九大报告提出，统筹考虑各类机构设置、统筹使用各类编制资源。“两个统筹”体现了新时代机构编制作为战略资源、行政资源、执政资源、稀缺资源的科学定位，为进一步做好事业单位机构编制工作指明了方向。近期，内蒙古自治区编办成立课题组，专门对包头市、鄂尔多斯市、赤峰市所辖县区教育卫生事业单位编制使用情况进行了深入调研。

一、各旗县区（含苏木乡镇）教育卫生单位机构编制基本情况

（一）中小学教育单位机构编制基本情况

截至2017年年底，全区各旗县共有公办中小学2777所（含九年一贯制学校207所），包括：中学941所（其中：独立少数民族学校183所，初中481所，九年一贯制207所，完全中学100所，高中137所，十二年一贯制14所），小学1836所（其中：独立少数民族学校315所，教学点678个）。从编制数量来看，共核定教师专项编制24万余名，在编教师22.9万余人。其中，普通中学核定编制约占51%；特殊教育学校核定编制约占0.2%。从工作岗位来看，行政管理岗位约占1.8%，专业技术岗位约占94%。从年龄结构来看，50岁以上女教师约占在岗老师的10.7%，55岁以上男教师约占在岗老师的9.7%。

（二）卫生事业单位机构编制基本情况

各旗县现有公共卫生事业单位2400家，其中公立医院258家，核定编制2.6万余名，在编工作人员2.4万余人；妇幼保健院（所、站）108家，核定编制4000余名，在编人员4206人；卫生院（所）1328家，核定编制1.8万余名，在编工作人员1.6万余人。以赤峰市敖汉旗为例，全旗共核定卫生系统编制1600余名，在编人员1200余人。全旗综合医院2所，妇幼保健及其它卫生保健防治单位3个，乡镇苏木卫生院29个，社区卫生服务中心2个，共有开放床位2163张，每千人口拥有床位3.6张。

（三）教育卫生事业单位编外人员基本情况

以鄂尔多斯市为例，达拉特旗中小学教育、卫生单位核定编制数与使用编外人员数的比例为3.82∶1。其中，中小学教育使用编外人员数占编外人员总数的23.8%，公共卫生单位使用编外人员数占编外人员总数的76.2%。东胜区中小学教育、卫生单位核定编制数与使用编外人员数的比例为1.56∶1。其中，中小学教育使用编外人员数占编外人员总数的67%，公共卫生单位使用编外人员数占编外人员总数的33%。赤峰市元宝山区义务教育、卫生单位使用编外人员比重相对而言更低一些。其中，中小学教育使用编外人员数占编外人员总数的75%，公共卫生单位使用编外人员数占编外人员总数的25%。

二、当前县区教育卫生编制使用中存在的主要问题

（一）县区教育机构编制方面

2016年自治区现有中小学编制虽均已按学生数、班级数足额核定到位，但是随着自治区经济社会的快速发展，在部分地区、部分学校仍存在编制区域性偏缺或结构性偏缺等问题。

1.生源向中心城区集聚导致师资力量严重不足。随着国家城镇化进程的加快，全面“二孩”政策及户籍制度改革的实施，城市和中心城区中小学学生快速增加。以鄂尔多斯市为例，2016年9月，全市各旗区义务教育阶段学生增加7070人、班级数增加152个，按照自治区编制标准核算，应在原有测算的基础上新增编制519名（小学339名，初中180名）；鄂尔多斯市达拉特旗城区中小学的生源逐年扩大，各中小学普遍形成了“大班额”，不少小学一个班的学生就超过了60人。为了解决入学难的问题，2015年以来，该旗新成立了第十小学、第十一小学等7所小学。目前，这7所小学只有低年级学生，尚未达到最大规模。而现有编制数是根据现有学生和班级数进行测算的，即只核定了低年级所需编制数。教师编制的紧张与城区学生数逐年增加的矛盾日益凸显，造成了中心城区上学难的问题。

2.教师队伍结构和编制结构不合理导致结构性缺编严重。一是年龄结构老龄化严重。以赤峰市敖汉旗为例，全旗在编在岗的50岁以上教师占总数的37%，2017年-2019年，将有近600人达到法定退休年龄。农村牧区学校教师老龄化更为严重，50岁以上的约占农村教师总数的41.7%，这部分教师知识陈旧，信息不灵，教学方法落后，虽有工作热情，却难以适应教学改革的要求，尤其是偏远农村牧区中小学，高学历、高素质的年轻教师更少。二是素质结构参差不齐。农村牧区教师队伍整体素质偏低，主要表现为“两少一多”，即专业教师少、正规师范类院校的毕业生少、民办教师转正多。农村牧区教师编制中专科及以下学历占25%左右，而本科学历教师中，后取得学历的比重较大。这些人当中，民转公、自费中师生、小教大专班教师占绝大多数，还有一些企办学校移交地方时，不少离开教学一线多年的管理和服务人员，也一并加入到移交教师队伍中，这些人教学能力和水平整体偏低。三是不同学科占编教职工与实际教学需要的学科结构比例失衡。以赤峰市敖汉旗为例，小学阶段音乐、美术、体育、信息技术等学科专业教师短缺。同时，个别农村牧区小学由于缺乏相应的学科教师，规定的课程不能正常开课。四是其他单位占用教师专项编制的问题。仍以赤峰市敖汉旗为例，旗直幼儿园、青少年宫，教育财务核算中心等单位，因全额事业编制短缺，为满足各项事业发展，占用了当地的教师编制。

编制结构方面，突出表现为城区学校缺编、农村牧区学校空编。基本编制和附加编制结构失衡，部分教师占编却不能授课且人员流动“出口”不畅等。

3.寄宿制中小学教职工人员增加，现有编制核定标准偏低。随着学校布局调整，现在农村牧区义务教育学校几乎全是寄宿制学校，寄宿制学生年龄小、生活自理能力差，教师需全方位、全天候的看护学生，实行24小时封闭管理，工作量是原来的3倍，对炊事人员、生活指导教师、宿舍管理员、后勤管理、卫生保健及安全保卫人员的需求明显增加，现有的附加编制标准并不能满足学校所需，导致教职工短缺。如根据《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（内机编发〔2016〕92号）的要求配备教师，寄宿制中小学编制核定标准偏低。

（二）公共卫生单位编制方面

1.基层医疗卫生机构人员短缺，人才流失严重，服务能力不足。以赤峰市敖汉旗为例，2017年乡镇卫生院拟招80人，但由于个别乡镇地处偏远，生活条件差等原因，实际通过考试录取的57人中只有50人到岗，有30名临床医生职位空缺，造成人才断层。

2.公共卫生机构的人员结构不合理，人才梯次结构尚未形成。学历结构不合理，执业（助理）医师中，大学本科及以上学历者占比仅为45%；而注册护士中，大学本科及以上学历者占比仅为10%。年龄结构不合理，在编人员中临近退休的和刚参加工作人员占比较高，中间力量缺乏。例如鄂尔多斯市达拉特旗现有基层卫生院22所，因工作和生活条件等原因，基层工作人员流动性大，基层教育卫生机构难以留住人才。当地公立医院虽然核定政府购买专业技术和服务岗位数，但是在引进一些紧缺、高层次专业技术人才方面存在一定困难。

3.公共卫生单位聘用人员待遇偏低，队伍不稳定。为缓解事业快速发展需不断增加人员的矛盾，卫生系统通过自主招聘实用型专业技术人才等方式补充人员，聘用人员有的已占人员总数的50%以上。这部分人员年轻、学历相对较高，是很多地区卫生事业的主体力量，但由于体制机制的原因，没有编制的人员无论是工资还是福利待遇与在编人员都存在非常大的差距，基层聘用人员的工资水平仅为在编人员的50%左右，导致这些人工作不能安心，流动性较大，严重阻碍了各项工作的可持续开展，影响公共卫生服务质量的提高，不利于基层医院总体服务能力和水平的提升。

三、近年来内蒙古自治区创新教育卫生事业编制管理的主要探索及下一步改革的思考

2013年，中央提出本届政府任期内财政供养人员只减不增的要求以来，内蒙古自治区坚决落实中央精神，迎难而上，较好遏制了事业编制总量持续增长的势头，教育卫生类事业编制历史性实现了负增长，为全面落实财政供养人员只减不增目标做出了贡献。同时，妥善处理严控编制与满足发展需要的矛盾，积极创新挖潜、盘活存量，通过机构“撤一建一”和编制内部调剂、跨部门调剂等手段，满足重点领域和关键环节的编制需求，有效保障了经济社会事业的发展。

（一）统筹调剂分配全区中小学编制

1.重新制定中小学教职工编制标准。统一城乡中小学教职工编制标准，其中，基本编制标准核定采用班师比、生师比两种方式，既符合中央精神，又兼顾了自治区作为边疆少数民族地区、农村牧区教学点较多，偏远苏木乡镇地广人稀的实际。为了确保中小学开齐开足课程，在充分考虑蒙古语授课、现代教学设备应用、班主任工作量折算，教职工进修或产病假，校医、心理辅导、宿舍管理等11类核编要素的基础上，统一按教职工基础编制的25%核定附加编制，确保现有在编教师人人有编制。不断优化教育资源配置，根据在校学生情况、学校规模、班额大小、生源变化趋势等因素，原则上每三年核定一次盟市中小学编制总量。各盟市按规定管理权限和程序，根据教育发展状况，对盟市本级和所辖各旗县（市、区）中小学教职工编制进行动态统筹调整，并按年度进行备案，逐步缩小区域、城乡、校际差距。

2.二次分配下达机动编制。在构建以职能职责为核心的机构编制配置体系、推行“基本编制+机动编制”、严控总量与保障急需有机结合等方面进行了探索，自治区编办又为盟市二次分配下达了中小学机动编制，确保每个盟市都有一定数量的空编能用于及时补充中小学教师。各盟市中小学教职工机动空余编制原则上按3%左右掌握，对于涉及民族教育、双语教学、“三少民族”等地区，如呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市等均按5%掌握。因国家、自治区有政策要求，将各盟市计划安置的特岗教师和免费师范生、中小学足球教师全部纳入此次增加编制的范围，内蒙古自治区作为全国足球教育示范省区，下大力度为培养储备足球教育人才提供土壤，二次分配共为各盟市下达中小学教职工机动编制9464名，基本满足了各地新招聘教师和接收特岗教师、免费师范生、中小学足球教师的用编需求。

3.积极盘活现有教师编制资源。一是开展校长教师交流轮岗制工作。校长、教师轮岗制，采取定期交流、跨校竞聘、一体化管理、学校联盟、对口支援等多种途径和方式，开展校长、教师轮岗交流工作。对在同一所学校任职满两届的校长、在同一所学校连续任教满九年或学校学科结构不合理而有必要交流的教师进行交流轮岗，交流到新学校任教时间不得少于三年。从实践情况看，这一制度的实施有效缓解了超编满编地区教师力量不平衡的矛盾。二是统筹调配师资力量。随着国家城镇化进程的加快，农村牧区中小学学生跟随父母一起涌入城区，导致农村牧区教师资源空闲。鄂尔多斯市东胜区采用教师资源“县管校聘”管理方式，以县区为单位统一由教育局采取“一年一调整”措施，对农村富余的教师资源进行统筹管理，再根据辖区内各学校所需的全科教师比例进行调配。从实施效果来看，此项措施对教职工编制城乡、区域统筹、动态管理、盘活编制存量、统筹调配城乡教师资源均起到了积极作用。三是丰富培训形式，全面提升教师能力素质。随着国家将退休年龄整体延迟后，部分老教师由于身体原因已不能胜任教学一线工作，这些教师虽然拥有高职称，但不能胜任一线岗位需求。鄂尔多斯市达拉特旗采取措施，对不能教学的占编教师采取“岗位大练兵、老带新、强带弱”等方式，为年轻教师提供迅速成长、汲取教学经验的机会，实际效果看这是盘活教师资源的有效做法。

下一步改革，建议：第一，加强编制动态调整。加快实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量，统筹调配城乡教师资源，深化“县管校聘”管理改革。同一地区县域间教师编制的核定调整力争做到三年一调。同一县域内校际间、城乡间编制的调整要做到一年一调。加大监督检查力度，严格限定教职工专项编制的使用范围，严禁在有合格教师来源的情况下“有编不补”或其他单位挤占、挪用教职工专项编制，从根本上解决部分地区长期聘用编外教师问题。第二，积极探索教职工编制管理新机制。针对学校人员结构不合理问题，严格控制管理人员和教辅人员数量，使学校人员向教学一线倾斜。针对农村学校教师队伍老龄化的问题，对农村新录用教师实行最低服务年限制度，可考虑将服务年限确定为6年，以稳定农村教师队伍；根据各地实际，推行优秀教师到农村支教计划，并将其作为评聘职称的硬性条件；实行农村教师补贴制度，提高农村教师的工资待遇，鼓励优秀年轻教师到农村工作。同时，继续深化改革。一是深化事业单位聘用制改革，“实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变”。二是深化绩效工资等分配制度改革，实现以“以岗定薪”“岗变薪变”“能上能下”。三是扩大学校的自主权，增强学校活力，从而提高教师编制使用效能。

（二）研究细化机构编制保障公共卫生发展的办法

1.探索公立医院等公益二类事业单位编制备案制管理。启动了公立医院编制备案制管理试点工作，研究提出《关于对区直公立医院试行人员编制备案制管理试点的指导意见》。兴安盟、赤峰市、鄂尔多斯市、乌海市、阿拉善盟等地区先行先试，积极在部分旗县区医院探索核定部分员额控制数，有效缓解了旗县级公立医院编制不足的问题。

2.推进公益类事业单位去行政化和取消行政级别工作。根据工作实际，自治区编办对盟市部分公立医院取消了机构规格。鄂尔多斯市、通辽市、乌兰察布市、巴彦淖尔市等盟市、旗县推行旗县公立医院院长聘任制，取消医院行政级别，积极推行公立医院职级制改革，新任院长、副院长全部实行聘任制。

3.探索“医联体机制”。近年来，乡镇卫生院等基层医疗机构发展动力不足，不少乡镇卫生院全科医生紧缺，而县区以上医院则优质资源集中，常常人满为患。由于医疗资源不均衡，久而久之造成患者对基层医疗机构（乡镇卫生院）的诊疗水平的不信任，导致大医院“人满为患”“吃不了”，而基层医疗机构（乡镇卫生院）“人丁稀少”“吃不饱”。赤峰市元宝山区探索医疗联合体建设，一所县区医院辐射周边3至5所乡镇医院，启动以行政区为单元的医疗机构集团化改革，推动城区医院对乡镇卫生院进行管理、设备、人才等多方位帮扶，逐步形成“基层首诊、双向转诊、急慢分诊、上下联动”模式。构建以“医联体”为基础的新型医疗服务体系，不断提高医疗资源的总体配置效率，有效控制医疗费用，为基层百姓提供方便、价廉、优质的基本医疗服务。此项措施不仅解决了乡镇卫生院全科医生不足的问题，也提升了百姓对基层诊断和治疗水平认可程度，还为乡镇医护人员之间医疗学术交流创造了机会，更重要的是合理调整基层卫生院骨干力量，一定程度上弥补了编制不足。

下一步改革，建议：一是创新公立医院编制管理，探索解决医院编制不足的新途径。在公立医院现有编制的基础上，核定部分员额控制数，探索推行公立医院机构编制备案管理，鼓励有条件的地区探索公立医院实行编制控制数；继续指导各地在县域内统筹调配医疗卫生机构人员编制；积极在公立医院开展后勤服务社会化改革，对一些专业性不强、适宜由市场提供的服务性岗位，鼓励各地采取政府购买服务，通过多种途径缓解编制不足问题。二是鼓励有条件的区县在公立医院探索推行医院去“行政化”改革试点。推行区县公立医院院长聘任制，取消医院行政级别，积极推行公立医院职级制改革，新任院长、副院长全部实行聘任制。三是探索在县区医院和乡镇卫生院间建立“医联体”制度。一所县区医院对接3至5所乡镇卫生院，县区医院的专家定期到乡镇医院进行坐诊，既符合“分级诊疗”的要求，同时也缓解了编制不足的矛盾。