● 祝明新

当前，放管服改革已经进入了“深水区”和“攻坚期”。在进一步深入推进放管服改革中，全国很多地方都开展了相对集中行政许可权的试点，探索组建行政审批机构，通过创新行政审批管理体制，进一步提高行政审批效率。

一、模式选择

为从源头消除多头许可的弊端，提高行政许可效率，降低行政许可成本，放宽市场准入，2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》第25条规定了相对集中行政许可权制度。

（一）改革试点。2008年12月，成都市武侯区成立了全国首个行政审批局，开始探索实施相对集中行政许可权改革。

2015年4月，中央编办、国务院法制办印发了《相对集中行政许可权试点工作方案》，对试点的总体要求、试点内容、试点范围和组织实施提出了明确要求。其中，试点范围为天津市所有区县，河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州各选择2-3个市、县（市、区）或所属国家级开发区开展改革试点。

2016年6月，中央编办、国务院法制办又印发了《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》，进一步扩大了试点范围，“同意辽宁、安徽、湖北、湖南、广西、宁夏6省（区）选择部分市、县或开发区纳入相对集中行政许可权改革试点；同意先期开展试点的河北省、江苏省在巩固深化前期试点成果基础上，积极稳妥扩大试点范围。”“其他省份如需开展试点或适当扩大试点范围，可参照执行。”此后，各地都在探索相对集中行政许可权试点改革。据统计，截至2016年，单独设立行政审批局的试点已遍布16个省、160个市（其中含银川、西宁、南宁、沈阳4个省会城市）、县（区）。

（二）模式选择。从各地试点的实践看，大致概括为三种模式或可以归入以下三种模式。第一，组合模式。即将多个实施行政许可的部门进行物理集中，统一到政务服务中心大厅办公，实行“两集中、两到位”“三集中、三到位”。行政许可主体仍是各业务部门。政务服务中心管理机构负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核。比如，2015年，济南市开始实行“两集中、两到位”，浙江省台州市花岗岩区行政服务中心还集中了包括行政许可、其他审批事项、行政确认及公共服务事项等具有行政审批性质的事项。

第二，融合模式。即将所有部门的行政许可事项全部划入行政审批机构，由行政审批机构统一对外行使行政许可权。比如，2014年5月，天津市滨海新区行政审批局挂牌成立，滨海新区发展改革委、建设交通局、教育局、环保市容局、安全监管局、编办等18个部门的216项审批职责，全部划转到行政审批局，由行政审批局统一实施，启用行政审批专用章，实现“一颗印章管审批”。再如，2015年成立的河北省唐山市曹妃甸区行政审批局，把原来分散在22个审批部门的105项审批职责全部划转到行政审批局。2016年8月，江西省上饶市柯桥区行政审批局挂牌成立，将25个部门的218项行政许可事项和179项其他各类权力事项，全部划转到行政审批局。

第三，混合模式。即将绝大多数部门的行政许可事项划转到行政审批局实施，将少数操作难度较大的行政许可事项，采取部门进驻政务中心大厅的方式实施。这是一种以融合模式为主、组合模式为辅的模式。比如，石家庄市在成立行政审批局审批事项划转后，初期涉及各类综合勘验等工作仍暂由各职能部门负责，具备条件的，一并划转。市行政审批局在行政审批过程中需要现场勘察、论证、听证等相关资料的，有关部门要积极配合，并对相关资料的真实性、合法性负责。宁夏银川市在成立行政审批服务局时，要求市公安局、市国土资源局、市规划管理局归并整合审批职责，成立行政审批处，整建制进驻市民大厅，实行集中审批和现场审批。市行政审批服务局负责对公安局、国土资源局和规划管理局行政审批工作的监督管理。

（三）三种模式的优劣分析。目前，完全采取融合模式的行政审批机构并不多，现有样本都是在区级。组合模式和混合模式占大多数。

从人员管理来看，混合模式按照“编随事走，人随编走”的原则，整合原行政职能部门的人员，人事关系划归行政审批机构，实行统一管理。组合模式实行双重管理，从事行政审批工作的人员，人事关系和工资关系等属于所在职能部门，政务服务中心“协助”部门进行日常管理，对职能部门行政审批人员的职务晋升并无决定权。从人员角度来讲，由行政审批局统一管理的模式更有利于调动工作积极性，减少协调过程中的矛盾，提高审批效率。

从职能行使上来看，采取融合模式的行政审批机构，具备行政审批权，可以直接行使行政审批职能。而采取组合模式的政务服务中心，仅仅为各职能部门提供行使行政审批职能的平台，并对在平台行使行政审批的职能部门进行协调。

从审批方式来看，采取融合模式的行政审批机构因为打破部门利益藩篱，审批事项是通过内部循环完成的，过去需要部门间协商的问题变为内部会商，所以能够加快行政审批进程，提高办事效率。而采取组合模式的行政审批机构，由于其只能协调职能部门行使审批权，行政审批仍要通过职能部门才能完成，相对而言，仍是体外循环。

综合来看，采取混合模式的行政审批机构，能够克服采取组合模式的行政审批机构不可避免地在人员组织管理、业务流程再造、服务能力提升等方面的缺陷，能够最大限度地克服采取融合模式的行政审批机构由于种种原因无法完全将所有行政审批事项及与之有关事项全部划转的问题，能够提高行政审批效能，简化行政审批环节，节省行政审批成本，是一种更有效率的选择。

二、需要处理好三个关系

组建行政审批机构，要不断创新体制机制，同时要妥善处理好一些关系，才能确保行政审批机构顺利运行。

（一）行政许可事项与其他权力事项之间的关系。这是组建行政审批机构首先要解决的问题。行政许可事项，很多既有前置审批事项，也有后置审批事项，还有内部征求意见事项；既有只需要形式审查的，也有需要实质性审查甚至专业技术支撑的。在划转时，要充分考虑行政许可事项与相关事项之间的关系，明确划转的原则标准，尽可能做到“全链条”划转，方便当事人办事，提高行政审批效率。银川、石家庄、南昌等地的审批机构，都遵循先易后难的路径，分批划转权力事项。而对于一些需要专业技术支撑、操作难度较大的行政许可事项，暂时没有划转，但要注意部门之间的协调配合。比如，石家庄市规定，“审批事项划转后，初期，涉及各类综合勘验等工作，仍暂由各职能部门负责，具备条件的，一并划转”。2017年12月，南昌市成立行政审批局，对专业要求不高的简易勘验工作由市行政审批局承担、对专业要求较高的复杂勘验工作由市行政审批局主持，各相关职能部门配合。

（二）行政审批机构与其他业务部门之间的关系。行政审批机构实行“一枚印章管审批”，这枚印章要得到其他部门尤其是上级部门的认可，就需要妥善处理行政审批机构与有关部门之间的关系。一是与原来行政审批事项的上级主管部门之间的关系；二是与原来行政审批事项的本级主管部门之间的关系；三是与县（区）行政审批机构之间的关系。银川和石家庄都进行了有益的探索。比如，上级主管部门在行文时，主送单位同时将行政审批机构列入；上级或同级业务主管部门在举办业务培训时，给行政审批机构一定的名额；县（区）明确行政审批机构与市行政审批机构在工作流程方面的标准化、审批事项权限的划分等。行政审批机构也应主动与业务部门进行经常性的沟通。

（三）行政审批与事中事后监管之间的关系。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”，是行政审批监管遵循的一般原则。但组建行政审批机构实行审批事项高度集中后，必将出现审监分离的趋势，这就需要明晰监管责任，避免出现监管真空。在此基础上，行政审批机构要及时将行政审批信息通过人工或网络方式提供给相关监管部门。相关监管部门也要及时将行业法规政策要求、行政处罚等信息，及时提供给行政审批机构。因此，加强“互联网+政务服务”建设，运用大数据做好审批与监管之间的信息互联共享是非常重要的。此外，推动综合行政执法体制改革，以更好地适应行政审批制度改革的需要。

三、行政审批机构未来的发展方向

依法行政，建设法治政府，要求“法定职责必须为”。组建相对集中行使行政许可权的行政审批机构，目的是为了更好地实施行政许可，提高行政审批效能。我们认为，这样一个机构是行政体制改革和市场经济发展过程中一个必要的过渡性机构，未来其职能必将不断弱化，甚至最终被取消。

（一）行政审批事项将不断减少。在建设社会主义市场经济的过程中，政府要加强对经济活动的宏观调控，这已成为各界的共识。党的十九大报告提出，“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。那么，行政许可是政府的宏观调控手段还是微观调控手段？对此，尚存在不同认识。有观点认为，行政许可不是宏观调控，而是微观调控，是微观规制的重要组成部分。这意味着将来行政审批事项会越来越少。党的十八大以来，各级政府简政放权的力度不断加大，取消了大量行政许可事项。随着“证照分离”试点范围的不断扩大、国务院持续授权在部分地区调整实施有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项，行政许可的数量将会越来越少。相对集中行政许可权的行政审批机构所实施的行政审批事项，也必将越来越少，职能不可避免地越来越弱化。

（二）行政权力社会化的加速发展。行政权力社会化，有许多其他的提法，如政府权力让渡、行政主体多元化、服务型政府建设等。既指行政管理的重心向下，又指行政权力中心向外。

改革开放以来，传统的“全能政府”已不适应社会发展需求，社会发育程度不断提高，市场化改革的不断深入以及与此相联系的市场机制的确立，政府机构改革和政府职能转变，为行政权力社会化创造了必要条件。党的十九大报告进一步提出，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。各种社会组织，一方面通过自治参与公共治理，另一方面通过法律提供的途径和形式直接参与国家治理，或通过国家向社会转移部分公权力而获得国家治理权进而成为公共治理主体。行政权力社会化为社会组织承接实施行政审批创造了条件，也必将会带来政府权力的弱化和政府规模的缩小。

（三）互联网+政务服务的大力推进。全球范围内，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正成为趋势。坚持创新驱动发展，加快大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。

目前，各级政府正在大力推进的“互联网+政务服务”，其本质上就是以大数据为核心的智慧政务。随着“互联网+政务服务”建设的不断推进，无论纵向的“数据烟囱”还是横向的“信息孤岛”，都将逐渐被拆除、被打通，群众和企业到政府办事，双方由“面对面”变为“键对键”将越来越常态化，大量的行政审批事项实现“不见面审批”。且不说那些物理整合的行政审批机构已经没有必要再集中，就是那些化学融合的行政审批机构，其实施的行政许可事项，特别是那些需要较高专业技术支撑才能实施的行政许可事项，也可能产生“离心现象”，回归到原来的实施主体。