●周寅行/文

一、当前侦诉关系存在的主要问题

当前我国侦诉关系呈现出总体相对和谐，但在某些地区或者某些个案中矛盾相对突出的局面。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）职能重心有差异

公安机关具有行政与司法的双重职能：行政职能主要是社会治安的管理；司法职能主要是刑事案件的侦查。其中，治安管理是目的，刑事侦查成为手段，因而公安机关内部的治安管理职能对刑事侦查职能形成强大的压力与牵制［1］，刑事侦查职能在某些情况下往往让位于治安管理职能。而对于检察机关而言，其作为公诉机关的主要职能之一是指控犯罪，该职能的实现依赖于公安机关对其刑事侦查职能的履行。当后者在某些地区或者个案中被弱化甚至缺失的情况下，侦诉关系的矛盾即会呈现。

（二）证明标准有差距

我国刑诉法对侦查终结与提起公诉规定了统一的证明标准，但实践中，公安机关与检察机关在认定与把握时往往存在不小的差距。公安机关为了快速、高效的处理大量刑事案件，提升办案效率，往往信奉“最低的证据标准”，即刑事案件移交审查起诉所需要的证据以能够顺利提起公诉并成功判决的最低要求为限。而在近年来多起冤错案件曝光，以及“以审判为中心的诉讼制度改革”的深入推进下，检察机关对于案件提起公诉的标准则越发严格，有时甚至显得苛刻。公、检乃至法院之间经常在案件事实、证据方面发生分歧，个别案件由于证明标准不统一，导致打击不力或判决不公，形成错案。

（三）评价体系不统一

在很多地区检察机关的内部考核中，将纠正侦查活动违法、发现侦查机关遗漏的犯罪嫌疑人或罪行、监督侦查机关立案等内容作为工作目标或加分项目予以评价。而上述内容对于侦查机关而言均为负面、否定性评价，甚至对其工作具有一票否决的重大影响。与此相对，侦查机关追求的刑事犯罪打击数、起诉数、判决数又与检察机关依法履行不起诉等职能相对立。公安机关与检察机关在考核评价体系中的不统一，甚至相互冲突，是导致两者关系紧张的另一个重要原因。

二、“检警一体化”模式与诉前主导

（一）“检警一体化”的域外立法实践与理论基础

域外各国在处理刑事程序中检察官与警察的关系方面，主要有“检警独立”与“检警一体化”两种模式。所谓“检警一体化”是指检察机关领导、指挥公安机关侦查，此模式多为大陆法系国家所用。法国《刑事诉讼法典》明确规定：“司法警察在共和国检察官的领导下履行职责”，检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动。在德国，在整个侦查和起诉阶段，检察官处于绝对主导的地位，警察在侦查决策和方向上要受检察官的领导。在日本，检察官与司法警察均为侦查人员，两者必须相互协作实施侦查。检察官对司法警察享有一般命令权、一般指控权和具体指控权［2］。

“检警一体化”模式在大陆法系国家大行其道，有其存在的理论基础。西方国家检察制度的产生，以三权分立理论和实践为基础，一方面是为了废除法官在职权模式下一身兼数职的纠问制度，制衡法官的权利；另一方面是为了防范法治国家转化为警察国家，以有效地控制警察的行为。在二者之间产生的检察权适应了近现代国家对法官和警察权利双重制约的需要，这种双向制约标志着刑事司法由任意性走向程序化［3］。

（二）“检警一体化”模式的优势与弊端

“检警一体化”模式的优势主要在于：第一，检察官精通刑事法律，刑事警察善于调查犯罪，两者一体有助于形成统一的证据意识，可以实现追诉主体能力的最大化，有利于对刑事犯罪的打击。第二，由行使指控权的检察官直接参与和指挥侦查活动，有助于加强检察官对案件的亲历性，使其能够更加准确、迅速地作出是否起诉的决定。第三，检察官负有监督警察权实施的职能，检警一体有利于检察官对警察侦查行为开展同步监督，防范警察权的滥用，消除事后监督的各种弊端。

诚然，“检警一体化”并非所有检警关系构筑的唯一选择，其也有弊端：第一，检察官并非案件侦破的专家，由其作出的命令或指挥有可能偏离侦查的正确方向，或者束缚了警察的手脚，有时反而不利于案件的侦破。第二，检察机关作为刑事诉讼的监督机关，应当与侦查机关保持适当的距离，“检警一体化”将可能使检察机关的监督立场产生倾斜，公诉的“审前过滤”功能也随之大为降低。

（三）“检警一体化”思路实现检察机关“诉前主导”地位

在我国目前的刑事诉讼框架下，公安机关与检察机关在刑事诉讼活动中是分工负责、相互配合，相互制约的平等关系。虽然检察机关在宪法中的地位崇高，但在实际的国家权力格局中，公安机关甚至在某种程度上比检察机关拥有更大的控制力与影响力，检察机关并不具有“指导”公安机关的法律依据与现实条件。在此格局下，检察机关倡导其“诉前主导”地位，具有难度与挑战。而运用“检警一体化”模式的思路，将检察机关与公安机关的部门属性打破，在具体的刑事案件中，将侦查人员与检察官作为一个整体的办案组织进行一体化的制度设计，则可能更有利于在“以审判为中心的诉讼制度改革”中实现刑事诉讼结构的重塑。

三、诉前主导制度的完善思路

（一）重构办案组织

在“检警一体化”思路之下，完善诉前主导制度首先要对现有办案组织进行重构。目前可以在不打破公检既有的行政结构的前提下进行，将办案组织定位为非行政性的、集议事与具体工作部署相融合的专司刑事案件办理的独立最小单元，由侦查人员、检察官及其辅助人员共同组成。办案组织根据具体需要可分为常设型与临时型两大类。

在常设型办案组织的构建中：首先，应对侦查机关下辖的部门和人员进行分类统计，确定履行刑事案件侦查职能的、能够编入组织的具体侦查人员。其次，对检察机关负责审查起诉工作的检察官及辅助人员进行统计，根据日常办案量，结合办案能力、专长，确定对应的侦查部门和侦查人员。再次，由检察官及辅助人员与对应的侦查部门和人员成立常设的办案组织，对口负责相应刑事案件的侦查、起诉工作。最后，常设刑办案组织可在成立时规定一定的运作期限，在期限届满时重新构建。侦查机关和检察机关可在组织运作期限内，调换组织中的部分成员。

在临时型办案组织的构建中：首先，针对特定重大、疑难、复杂案件，在侦查机关或检察机关一方提议，双方同意的情况下，决定成立专门负责该案侦查、起诉工作的临时型办案组织。其次，办案组织的人员由双方各自按需指派，可以包括跨侦查部门的侦查人员及由多位检察官和辅助人员组成的主任检察官办案组。再次，临时型办案组成立后，由组织成员共同、分工负责对特定案件的侦查、起诉工作，但不涉及该案件外的其他工作。最后，在特定案件办理终结后，办案组织自动解散。在办理期间，为保证办案工作的连续性，办案组人员一般不进行更换。

办案组织的主导性可以根据案件阶段变化进行转换。在案件的侦查阶段，可以由侦查人员主导办案组织的工作，确定侦查措施，主持召开工作会议。检方参与相应的工作，并对侦查工作给予引导与建议。在案件材料移交检察官审查后，办案组织的主导权交给检方，由检察官确定补证方向，补证措施，组织召开工作会议。侦查人员予以协助配合。

（二）更新办案方式

一体化组织可以采用更加灵活的方式、方法开展侦查、起诉工作。根据案件的疑难、复杂程度确定不同的办案方式：对于绝大多数简单、轻微的刑事案件，可由侦查人员自行独立完成侦查工作，在侦查终结后移交书面案卷材料给检察官审查。对于部分一般刑事案件，检方可以在案件提请批捕后介入侦查活动。就逮捕案件而言，可以保障捕后侦查工作的主动性，减少当前部分侦查机关存在的捕后消极侦查的情况；就未逮捕案件而言，可以引导侦查人员确立正确的侦查方向，有助于案件的最终成型。对于少数重大、疑难、复杂刑事案件，检方可以在立案之初即同步介入侦查，为案件侦办提供方向性的建议和意见，并对侦查活动的合法性开展同步监督。

办案组织以一体化的方式开展工作，包括：第一，讯问犯罪嫌疑人。检警双方可以在诉前全阶段讯问犯罪嫌疑人，同步了解供述与辩解的具体情况，弥补事后书面审查供述的不足。第二，询问证人、被害人。检警双方可以各自在诉前全阶段向证人、被害人开展询问工作，所获得的证言与陈述进行共享。第三，勘验、检查、搜查、辨认。上述工作应当主要由侦查人员或专门的技术人员负责组织开展，但检方人员可以在场，并提供侦查和监督意见。第四，查封、扣押物证、书证。对于一般的涉案物品，可由发现物品的办案组成员进行查封、扣押，对于重要的涉案物品，应当由办案组决定实施查封、扣押手续。第四，鉴定。检察官确定案件需要鉴定的内容以及合适的鉴定机构，由侦查人员送交鉴定。检警双方均可就鉴定问题向鉴定人员进行咨询。第五，强制措施。对犯罪嫌疑人采取强制措施，由办案组提议，报相应阶段的主管机关决定。对需要采取逮捕强制措施的，仍然需要依法提请检察机关批捕。第六，审查。案件材料的审查主要由检方进行，侦查人员提供配合。审查终结后，案件可直接提起公诉，而无需经过移送审查起诉的过程。第七，案件讨论和工作会议。在侦查阶段，会议一般由侦查人员组织召开，检察官参与并发表意见。在案件移送审查后，会议一般由检察官组织召开，侦查人员参与并发表意见。第八，出庭。案件的出庭支持公诉主要由检方负责，但需要侦查人员出庭支持的，侦查人员应当予以配合。

（三）统一评价体系

在考核评价时，应当以办案组织为考评主体，由检警共同协商制定一套统一的考核评价体系，对刑事案件的侦诉工作进行综合评价。评价体系的重建应当坚持以下原则：一是“以审判为中心”的原则，即案件不应当以侦破、逮捕、侦结、起诉等诉讼中间环节的完成作为评价节点和标准，而应当以最终的审判结果作为评价依据。二是共同责任的原则，案件不论是在侦查上出现纰漏，还是在庭审中出现问题，办案组的全体成员均应当对案件最终的不利后果承担责任。三是内外监督相结合的原则，基于一体化工作模式，公诉对侦查活动的法律监督工作已由外部监督转化为内部监督，在质量与效果上可能会存在一定的下降。为保持检察机关对侦查活动的外部监督力度，应当对现有的监督模式进行改造。侦查监督工作可由原来的检察机关侦查监督部门、公诉部门分头负责转化为由侦查监督部门为主牵头负责。即侦查监督部门由原来的负责案件报捕前侦查活动的监督拓展为至案件起诉前整个侦查活动的监督。改造后，对刑事案件的侦查和审判活动的监督分属检察机关的侦查监督和公诉部门负责，避免了当前存在的多头监督、交叉监督带来的混乱局面，有利于法律监督工作的统一管理，也有利于“大控方”格局的稳定构建。

注释：

［1］陈兴良：《检警一体：诉讼结构的重塑与司法体制的改革》，载《中国律师》1998年第11期。

［2］［日］田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪、张凌等译，法律出版社2001年版，第37页。

［3］高一飞：《论我国检察改革的五大关系》，载《检察论丛》（第10 卷）。