周少来

（中国社会科学院，北京 100732）

当代中国的改革开放进程，始终伴随着城乡土地制度的不断创新改革。四十年走过来，从最初的“分田到户”“划拨土地”，到后来的“征地拆迁”“增减挂钩”，直到今天的“飞地抱团”，城乡土地的改革与深化，不断助推着中国的城市化和现代化进程。其中隐含的根本逻辑是土地资源（资产）的效率释放和利益分配。

本文重点考察城乡土地制度改革和交易中，从“增减挂钩”到“飞地抱团”制度演进的制度转换和利益分配逻辑。本文所谓的“飞地抱团”，是浙江省平湖市对“城乡建设用地增减挂钩”的地方升级版称呼（属全国首创的制度创新，在其他地方还未见此实践），形象而生动。要理解前者的制度转换提升意义，就必须先搞清楚后者的前生后世。

目前在全国各级城市和乡镇普遍推行的“城乡建设用地增减挂钩”（以下简称皆为“增减挂钩”），是不断升温的城市化（城镇化）快速推进的改革产物。为了应对城镇建设用地与农村居住用地“双增长”的严峻现实，①据统计，1996年至2008年，中国城镇用地总面积从2.64万平方公里增至4.03万平方公里，农村居民点用地总面积从16.36万平方公里增至16.53平方公里。这种“双增长”的反常现象，不仅有违城市化集约利用土地的国际经验，而且与中国人多地少更需要节约用地的要求不符。刘守英：《直面中国土地问题》，北京：中国发展出版社，2014年，第203-204页。回应城镇建设用地不断强烈的“刚需”，2005年国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。……