时帅+刘俊英

摘 要：随着中国经济进入新常态，政府反贫困政策发生了诸多变化。基于经济新常态视角，对比经济新常态前后中国政府反贫困政策实施过程，梳理中国政府反贫困政策演变历史，分析经济新常态下政府反贫困政策的主要变化与转型特征，提出经济新常态下中国政府贫困治理政策：坚持政府主导，更注重社会参与；完善贫困治理法制建设，加强反贫困立法；保障贫困人群物质需求，更关注精神文明建设。

关键词：经济新常态；反贫困；政策演变；政策转型

中图分类号：F811 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）12 — 0076 — 03

一、中国政府反贫困政策演变

综观中国政府的反贫困政策历程，大体可以分为三个阶段。计划经济干预下的小规模救济式扶贫，经济高速增长下的制度脱贫和经济新常态下的贫困治理与精准扶贫。这三个阶段的政策是党和政府根据不同时期的历史特征做出的具体应对。

（一）第一阶段：计划经济干预下的小规模救济式扶贫（1949-1977年）

在这一阶段，国内的贫困主要表现为农民的贫困。中国是典型的二元经济结构国家，相对发达的城镇和比较落后的农村同时并存。〔1〕朱小玲和陈俊认为这一阶段政府的主要扶贫政策表现在土地政策上，这些政策使农民获得生产资料的所有权，为农民的脱贫奠定了坚实基础。〔2〕因为在这一阶段国内物质普遍不富裕，政府没有更多的资源来进行大范围的扶贫工作，所以这一阶段政府主要采取小规模的救济式扶贫。

（二）第二阶段：经济高速增长下的制度脱贫（1978-2011年）

改革开放以来，随着国内经济发展水平不断提高，贫困难题得到了一些缓解。截止2012年，除个别年份外（1981年为5.2%，1989年为4.1%，1990年为3.8%）国内GDP增长率保持在7%以上。在经济高速增长的带动下，一大批贫困人口脱贫乃至富裕。这一阶段的扶贫政策可进一步细分为四个小阶段。

1.1978-1985：体制改革政策促脱贫

1978年党的十一届三中全会把国家中心从政治建设拉回到经济建设上来，为今后的经济快速腾飞扫除了制度性障碍。在农民关注的土地政策上，国家选择以家庭联产承包责任制来替代以前的人民公社集体经营制度，提高了农民的生产积极性，增加了农民收入。

2.1986-1993：特困区域优惠政策促脱贫

从1986年起，中国的扶贫工作发生了两点变化，一是成立了国务院贫困地区经济开发小组（1993年更名为国务院扶贫开发小组），二是针对贫困地区和贫困人口制定了区域特惠政策。〔3〕在1986年以前，政府多采取全面的、低层次的贫困治理方式。 1986年到1993年这一阶段，国务院在贫困地区经济开发小组之下设立了专门的扶贫机构，并在全国范围内对特困区域进行优惠的政策帮扶。

（3）1994-2000：扶贫攻坚计划促脱贫

政府在这一阶段扶贫政策的目标是解决贫困人口温饱问题。1994年中共中央制订并实施的《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一个完善的扶贫纲领性文件。截止2000年，中国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题，特别是一些集中连片的重点贫困地区从整体上解决了温饱。

（4）2001-2011：局部推进与全面结合政策促脱贫

进入新世纪后，面对国内贫困问题虽然得到一定程度缓解，但贫困问题更加复杂的局面。《中国农村扶贫开发纲要（2001年-2010年）》指出，从2001年到2010年，要集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，进一步巩固之前的贫困治理成果，为全面小康打下坚实基础。这一阶段政策的重心为：中西部地区重点扶贫，全国范围内的特贫地区整村扶贫，实质上已经形成了局部和全面相结合的扶贫规划。

（三）第三阶段：经济新常态下的贫困治理与精准扶贫（2012年至今）

“经济新常态”一词由习近平总书记于2013年12月10日在中央经济工作会议上的讲话上首次提出，此后他又在多次讲话中阐释了新常态的内涵：首先是经济增长速度，即从高速增长转变为中高速增长；其次是结构，即经济结构不断优化升級；最后是动力，即经济增长驱动从要素驱动、投资驱动转变为创新驱动。进入新常态后，中国政府的具体扶贫政策相继作出了较大调整。首先是中国的扶贫标准从2010年的年人均纯收入1274元大幅度增致2011年的2536元。其次，在中共中央、国务院联合发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011年-2020年）》中，政府明确表示在这一阶段要从异地搬迁扶贫、整村推进扶贫、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区扶贫等六个方面进行专项扶贫。2013年12 月 18 日 ，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确指出“建立精准扶贫工作机制”，开启了中国精准扶贫工作的法制化建设进程。

二、政府反贫困政策转型特征

经济新常态是发展中国家经济状态向着更高层次发展的必经之路，在这一阶段社会各项政策都会发生深刻变化，中国政府反贫困政策也相应发生转型。

（一）扶贫政策由政府全面参与转变为政府主导多元参与

在以往的扶贫政策中，一味的强调政府在国家扶贫工作中的地位和重要性，忽视了贫困人员的主体地位和社会力量参与扶贫的重要性。作为整个经济社会发展过程中的重要参与主体，人口与家庭的结构、功能等因素往往影响着其他社会政策在反贫困方面效果的实现程度。〔4〕直到2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011年-2020年）》中才在社会动员和发挥贫困人员主动性方面给出具体政策和详细介绍，并在之后的各种政策中又对此进行补充。

（二）扶贫政策由大水漫灌方式转向精准扶贫

传统的反贫困治理模式在实际运行中出现贫困人口数据失真、扶贫活动信息不对称、扶贫信息黑箱、贫困者被动救助等问题。〔5〕在经济新常态下，政府扶贫政策最显著的变化是提出了精准扶贫。首先精准扶贫强调精准性，政策帮扶到户到人；其次精准扶贫强调差异性，因地制宜、因人制宜；再次精准扶贫强调系统性，强调将扶贫工作作为一个整体的系统；最后精准扶贫强调发展性和托底性，精准扶贫是一个发展的政策，而这个政策的终结标准就是托底目标不断的更新和达成。总体上扶贫机制从由主要依赖经济增长的“涓滴效应”到更加注重“靶向性”，对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整。〔6〕endprint

（三）扶贫政策更强调国家各部门、各地区之间的协作

在经济新常态之前，中国的扶贫政策多由国家层面制订，然后下发到目标地区，政策的实施多依靠上下级政府之间的联络和沟通。在进入新常态以后，政府同级的各部委经常联合下发扶贫文件政策，例如国务院在2015年2月5日下发的《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》就是各部委联合执行的政策。经济新常态前，国家的扶贫政策也多在某一地区或在某一范围内实行，而2011年下发的《中国农村发展纲要（2011年-2020年）》明确在社会扶贫的部分提出要推进东西部扶贫协作。

（四）扶贫政策由全面浅层次转变为全面和局部深层次相结合

进入新世纪后的头十年，国家积极推进局部地区的反贫困工作，但是这一时期反贫困的重点还是巩固和提高“八七攻坚计划”的成果，仍强调普惠性。进入经济新常态以后，国家整体的扶贫形势明显好转，扶贫政策呈现出更加细致、深入的特征。

三、中国政府贫困治理政策新取向

中国的经济转变为新常态阶段，社会的诸多方面也随之转变，而服务于社会的政策也不能一成不变，结合经济新常态背景下政府反贫困政策变化及转型特点分析，我们认为下一步中国政府的反贫困政策应着重做好如下方面的政策调整。

（一）坚持政府主导，但更注重社会参与

政府主导国家扶贫已经成为中国当前扶贫工作的共识，但是随着时间的推移，单方面的政府主导已经暴露出越来越多的问题。中国目前缺乏社会力量参与扶贫治理的体制机制，由此造成社会力量虽多，但难以对扶贫形成更大助力的困境。鉴于此，中国可以效仿国际上较普遍的做法，如推动社区化建设，政府在贫困地区购买巩固服务和引进NGO组织等。

（二）继续完善贫困治理法制建设，加强反贫困的立法研究

积极推进法制化进程是中国当前和以后社会发展的要求，在反贫困领域也应该如此。贫困治理需要更完备的法律体系来保障，在这方面国外的一些做法或许很值得我国政府借鉴。例如，美国早在1935年就颁布了《社会保障法》用以确保低收入人群权益。日本相继颁布了《北海道开发法》、《山村振兴法》等。〔7〕中国可以借鉴发达国家在反贫困立法工作方面相關的经验，将反贫困工作纳入系统的法制化轨道上来，如此才能保障反贫困工作取得真正实效，实现反贫困工作的健康可持续性。〔8〕

（三）保障贫困人群物质需求，更加关注其精神文化建设

精神贫困是贫困人群在精神文化方面呈现的显著特征，它严重限制了贫困群体脱离贫困进程的思维。朱方明等认为，我国山区的贫困问题不仅仅是一个收入水平低的问题，还是山区农民和社区居民的物质生活和精神文化生活状况的整体反映，是山区居民的生产方式和生活方式相对封闭落后的综合反映。〔9〕当前政府在应对精神贫困问题上，除了以往的精神教育，还没有具体的政策来针对精神贫困问题。 “扶贫先扶志”，可以通过互助合作小组，一起分享脱贫经验，互相激励，通过精神文化建设，让这部分人彻底摆脱精神枷锁，为其脱离物质贫困打下基础。

〔参 考 文 献〕

〔1〕汪三贵.在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价〔J〕.管理世界，2008，（11）：78-88.

〔2〕朱小玲，陈俊.建国以来中国农村扶贫开发的历史回顾和现实启示〔J〕.生产力研究，2012，（05）：30-32.

〔3〕韩嘉玲，孙若梅，普红燕，邱爱军.社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年〔J〕.贵州社会科学，2009，（02）：67-76.

〔4〕宁亚芳.西部民族地区人口政策缓贫效果检验〔J〕.中国人口科学，2014，（06）：84-95.

〔5〕季飞，杨康.大数据驱动下的反贫困治理模式创新研究〔J〕.中国行政管理，2017，（05）：53-59.

〔6〕左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战〔J〕.贵州社会科学，2015，（08）：156-162.

〔7〕杨宜勇，吴香雪.政策法律化视角下农村扶贫开发问题研究〔J〕.中共中央党校学报，2016，（06）：87-95.

〔8〕李棉管.社会结构视野下的中国农村扶贫〔J〕.社会主义研究，2007，（06）：141-143.

〔9〕朱方明，屈恩义，王弘.我国山区贫困与反贫困状况的调查与思考——以四川通南巴地区为例〔J〕.经济学家，2013，（12）：84-92.

〔责任编辑：张 港〕endprint