李祥飞, 常佳鑫， Kees·Boersma

(1. 天津工业大学经济与管理学院， 天津 300387； 2. 荷兰阿姆斯特丹自由大学社会科学系， 阿姆斯特丹 DB1081)

在快速发展的信息化社会中，复杂的社会系统造成了新的不稳定因素，随之而来的突发事件也越发频繁，应急管理的发展显得尤为重要。自非典防疫工作以来，我国开始逐渐重视突发事件的应急管理工作，并建立了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，出台了相应的政策法律和具体的应急管理措施[1]。党的十九大报告更是进一步明确提出了要树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，同时统筹发展，增强忧患意识，做到居安思危，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设。2018年3月十三届全国人民代表大会批准设立中华人民共和国应急管理部，也凸显我国在加强应急管理工作上的重视和决心。荷兰应急管理体系的开发和应用具有较长的实践经验，近些年来基于制度、组织、技术和管理方面的应急管理创新大大促进了荷兰本地应急管理工作的效率，尤其是应急管理中的关键问题，这对于我国完善应急管理体制和提高应急管理效率具有一定的借鉴意义。

一、 荷兰应急管理体系

荷兰的应急管理体系主要分为四个层面：应急管理制度体系、应急管理组织体系、应急管理技术支撑体系和应急管理运作体系。

1. 应急管理制度体系

(1)安全区域的划分。原来分散的荷兰安全部门严重影响了其部门之间的沟通协调，荷兰政府于2007年开始，决定重组安全部门。将全国的13个省份划分为25个安全区域，这25个安全区域原本是已划分好的25个警察区域，重新划分后将把火警部门和医疗部门一起纳入了新的安全区域[1]。在25个安全区域中，每一个安全区域都是新的行政主体，也划分了相应的行政区域，拥有行政、政策制定以及拨款的权利，并承担相应的责任和义务。同时，安全区域整合自己行政区域内不同职能的行政机关、发展符合自身区域特点的风险分析系统以及对外沟通方法等。荷兰政府重新划分安全区域的目的是要在区域层级上去创建平等的公共主体，这个安全区域在突发事件的准备和反应期间能够促进部门间的协调。安全区域的范围通常是跨省市的，因此安全区委员会重要成员也包括地方政府官员。

(2)应急管理法律法规。荷兰对应急管理体系设立了完善的法律制度。针对不同部门设立了完备的法案，例如《灾难和关键事故法》、《消防法》、《警察法》、《事故和灾害应急救助法》、《公共卫生法》以及《应急管理提升法》等，为应急管理奠定了法律基础。此外，为规范应急管理流程，荷兰内政部还设立了“区域事故协调程序”，依据突发危机事件的影响程度将其进行等级划分，同时规定了不同等级情况下事故的处理程序。在风险评估方面，荷兰政府发布了“区域风险评估国家准则”，为25个安全区域施行风险评估设定了指导标准[2]。

2. 应急管理组织体系

荷兰应急管理组织体系主要包括国家与地方两个层面。首先，国家层面的机构主要有：1)内政部。荷兰内政部是最高应急管理机构和指挥机构，负责出台法律和制定规则、编制协调区域事故管理程序、测验应急反应链的效果、为应急管理项目拨付经费以及在大型应急事件中增加拨款等事项。2)国家危机中心(NCC)。为内政部和国王关系事务的代表，是危机事件处理的中心点，能为内政部提供管理建议，并在部级水平提供管理协调。3)国家运营协调中心(LOCC)。负责协调业务工作，管理应急响应单元，并对国内和国际性援助应急管理提供运行策略和建议。4)国家信息中心(NVC)。所有涉及危机管理行政问题的信息中心。5)国防部。参与实施突发事件应对，但需要配合民事应急计划的部署。6)安全委员会。由25个安全区域组成，是安全区国家级工作平台，是与内政部协商灾害与危机事务应对的联络点[2]。

其次，从地方层面来说主要包括：1)省级协调中心(PCC)。荷兰目前有421个行政主体，每一个行政主体都要为自己的行政区域负责。在重大突发事件中，将会成立省级协调中心，该协调中心是地方最高层级的组织，负责统一协调省内各级地方政府的应急管理工作以及地方应急预案的测评，发挥运转枢纽作用。2)安全区管理委员会。荷兰政府重新划分的25个安全区域所设立的安全区域委员会，负责盘点自然灾害和危机事件的损失。安全委员会的日常职责是：根据议会、法案和政策计划等为有关部门提供防灾建议，为市级行政人员提供建议；准备灭火、应对灾害和危机管理；建立和维护消防服务；公用设备的采购和管理；在各应急服务部门间建立和维护信息。

3. 应急管理技术支撑体系

荷兰的应急管理信息交流技术主要包括三个方面：标准化应急响应室系统(standardized emergency response room systems)、全国危机管理系统Cedric以及C2000交流系统(communication 2000)。

(1)标准化应急响应室系统。该系统为救援工作者提供了一个电子平台去输入和储存数据，从而在事件发生时促进应急响应室的指挥者的工作。同时连接着公共应急电话112和911、C2000交流系统、无线电系统以及地理信息系统。地理信息系统能够通过计算机对空间信息进行分析和处理，并且广泛应用于多种领域，对于应急指挥者来说是一个重要的后台数据库。在应急电话打进之后，该系统还可以电子跟踪和记录事件发生的情况，形成一个时间轴，同时在地理信息系统上形成时间的视觉图像，监控警车、救护车或火警的现况[3]。

(2)全国危机管理系统。Cedric是由荷兰软件公司(TNC)开发。该系统中含有一个软件包，包括地图和文本两部分，使用者可以添加最新的应急信息或是共享已有的信息[2]。在软件的文本部分，一些发生过的突发事件的情况报告可以系统地分类，同时还可以转播当前突发事件的实时信息，包括目前牺牲者的总数，当前的危险物质、可获取的医疗装备以及指挥者的行动或决定等。在软件的地图部分，类似于地理信息系统与遥感技术的功能，具有定位事件发生的准确地点、道路状况等功能，也可以预测情况的发展趋势，例如大火下一步会向哪里蔓延、洪水接下来会淹没哪里等。每一个使用该系统的主体都可以实时共享这些信息[4]。

(3)C2000交流系统。C2000交流系统是荷兰政府在1995年为促进警察、火警和医疗救助三方协作而设计的交流网。它可以视为一个为现场救援人员与应急响应指挥人员之间提供信息沟通安全保障的网络。荷兰紧急呼救网络有112和GSM手机呼救系统，其中GSM可以接受来自不同号码的呼救信息。C2000系统是应急信息交换高级中枢，可以为应急管理决策提供重要信息依据[5]。

4. 应急管理运作体系

荷兰应急管理的运作主要包括三个层面：应急管理指挥协调机制、应急信息沟通交流机制和应急现场处理机制。

(1)应急管理指挥协调机制。荷兰应急管理的指挥协调主要包括三个基本层次。首先是局部协调，当某个危机事件发生在具体一个安全区域内时，地方政府可以依法立刻处理。而当危机事件发生的范围超出某个单位区域时，由市委员会选举高级市长负责统一协调。再进一步是省级协调，当危机事件发生的范围在某一个省内范围时，由省长负责主要协调指挥工作，而省级的国王专员可以对其进行直接的指示，省长根据指示决定采取行动。国王专员同时也需要听取省级地方行政人员的反馈意见，负责省级和中央信息有效沟通工作。而当危机事件的影响超出省级范围时，内政部长通过国家危机中心(NCC)接管全面应急管理工作。最后是国家级，当危机范围为国家层面时，涉及全国范围的应急协调中心就会启动，对各个部门的应急合作进行协同处理。当事态极其严重时，内政部则会通过国家危机中心直接参与应急指挥，促进跨部门的应急管理合作与沟通。

(2)应急信息沟通交流机制。荷兰的应急信息沟通主要通过应急响应单元来完成。每个划定的安全区均设置有独立的应急响应室，由安全区域内的应急部门改编而成，包括警察、火警和医疗三个独立的行政部门，25个安全区域都拥有自己的应急响应单元。应急响应单元是高度依赖信息交流的组织，他们容纳了911和112紧急报警电话，可以确保每个紧急情况的信息均可以传递至此。当紧急情况发生时，应急响应单元会在第一时间做出决策，向负责应急救援的工作人员传递服务信息。因为每个应急响应单元中警察、火警和医疗均在同一地点办公，可以非常有效地组织专家提供分析决策信息，此外应急响应单元可以运用C2000系统进行应急信息交流互换，为各救援部门提供来自不同领域专家提供的高质量语音通讯服务。全国危机管理系统Cedric可以立刻针对现有的危机状况建立数据模型，模拟和预测事态发展的态势，并通过可视化系统分析危机事件的蔓延情况，使得应急响应单元能够全面掌握危机事件的整体情况，据此做出整体的指挥与决策。

(3)应急现场处理机制。对于应急现场的处理最主要的是警察、火警和医疗部门的协同配合。在一般情况下，三部门可以通过应急响应单元实现信息共享，三个部门之间了解彼此的工作程序，在应急管理中将其他部门的信息与自身信息结合，从而展开应急现场处理程序。但在事件非常紧急的情况下，三部门的协同配合程度会因为法律、信息、观念等问题而效率下降。现场情况可能无法通过软件等系统进行信息沟通，此时荷兰的做法是三部门立刻成立现场的应急管理指挥小组，由最具经验的专家通过口头交换信息的方式，开展快速决策讨论，提供应急管理的决策信息。除此以外，市政厅会根据事件的性质启动应急处理措施，对居民进行撤离、发放救灾物资和心理疏导。此外，针对特定类型的灾害事件，荷兰政府也与邻国签订了跨国应急管理协议，可以在特定情况下，立即启动邻国应急灾害援助[6]。

二、 荷兰应急管理的内涵及特点

荷兰政府的应急管理体系主要有强调标准化与灵活性相结合、注重全面掌握灾情信息、突出事前风险管理等特点。

1. 标准化与应变性相统一

为规范事件处置权限与流程，荷兰内政部制定“区域事故管理系统协调程序”，根据突发事件的影响范围，其分为五级，明确规定了不同级别事件处置程序、指挥机构和指挥长人选。使得在应对不同级别突发事件时，指导策略明确，提高了事件应对协调性和反应速度。例如第一级别规定了每个应急部门的日常事务处理程序，此情况没有其他应急机制介入；第五级别规定突发事件发生的范围超出特定范围时，省级应急协调中心启动，省长开始发挥协调指挥作用，内政部长承担跨省级的应急指挥调度工作。此外，在突发情况下由警察、火警、医疗组成的应急救援小组可以不受固定程序的限制，根据实际情况成立应急管理指挥小组，尽可能地缩短应急时间。荷兰的应急管理实践充分体现了标准流程与灵活应变相统一的特点。

2. 强调跨部门应急协作

荷兰的每一个应急响应单元都是高度依赖于信息传播而开发的电子政府系统，信息交流系统包含了实时信息，能够为各个主体提供实时决策信息。荷兰的应急响应单元不是独立的个体，而是与其他组织相互连接的整体。突发事件一旦发生，它不仅需要第一时间做出决策，还负责向救援工作者和专业的服务机构传递信息。应急响应单元将每个安全区域的火警、警察及医疗三个部门合并实行一体化协同定位模式，三个部门合并后在同一个办公地点办公，既可以通过传统的电话或者口传进行沟通交流，也拥有基于摄像头、网络传播等的虚拟协作方式实现交流合作。三个部门不仅在行动方式、方法上协作，而且在自身的工作理念和行动程序上都密切配合，力求达到救援行动上的协调一致。

3. 注重数据的分析与预测

危机事件的发生往往伴随着突发性、非确定性和不稳定性，使得在应急管理中缺乏必要的信息决策依据。在实际情况下，每个应急管理机构获得的信息往往都不统一，信息杂乱且缺乏有效性。因此，荷兰政府非常重视安全信息的获取和分析。首先各个安全区通过国家危机管理系统(LCMS)对全国的灾害数据进行统计和记录，然后通过信息类型构建数据分析模型，对每种类型的灾害信息进行历史数据分析，模拟和演示灾害未来可能的蔓延趋势，通过可视化地理系统对结果进行精确展示，为应急指挥人员提供必要的决策参考。此外，荷兰政府非常注重对灾情的研判和预测，各个安全区均以《区域风险评估国家准则》为标准建立了国土、人口、经济、环境、政治等层面的风险测量体系，并通过历史数据分析相同类型灾害发生的可能性及破坏程度，对尚无历史数据的事件则通过分析风险的发生机制，通过风险矩阵法对其进行分析和预测。荷兰对待应急事件的态度从应急为主逐渐变为坚持预防为主、预防与应急处置并重。

三、 荷兰应急管理体系对我国的启示

我国实行的统一管理、分类管理、分级管理条块结合的应急管理体制，虽然能够发挥专业优势，但不仅缺乏弹性，而且也很难实现各部门的沟通合作[7]。目前，我国在应急管理工具的应用中存在以下几方面不足。一是各应急管理部门职责权限不明确。我国应急管理的情况是多头领导、分灾种、分部门的处理方式，所以往往会延误危机救援的最佳时机。二是跨域合作机制不完善。我国近几年来虽然在应急管理的跨域合作方面有一定的进展，但还尚处于探索阶段，而如今突发事件的复杂性迫使政府必须加强各省市之间的应急管理联合机制才能有效处理危机事件。三是各部门间缺乏沟通协调。我国地方层面没有专门的应急协调中心，所以突发事件发生时各部门间不能及时传递信息，以至于无法很好地配合行动。同时，多头领导的现状，也使得应急部门出现“无所适从”的情况[8]。本文针对我国目前存在的问题，根据荷兰的应急管理体系的启示，提出如下改善我国应急管理工作的建议。

(1)划分安全区域并设立应急响应单元。我国实行的分灾种、分部门的应急管理体制造成了多头管理，应急管理部门职责不明确，各部门互相推诿责任的现状。因此，将我国各省市按照一定的比例和方法重新划分作为一个新的整体安全区域，每一个安全区域将对应一个行政区域。新划分的安全区域作为新的行政主体将在我国总体应急预案的指导下，根据本区域地理经济特点，制定相对独立的应急预案、应急政策，还应拥有独立行政拨款等权利。同时，新的行政主体为该安全区域内的突发事件的处理负责以及为各应急部门提供救援物资、设备、信息的输送装置等硬件和软件设施。此外要在安全区域内设立新的应急响应单元，负责该区域内突发事件的应急指挥工作，总管各应急部门之间的协调工作。该应急单元应该由各部门的专业人士组成，相互融合，彼此配合以达到协同一致。在突发事件的处理过程中，该区域内的应急影响单元应该拥有绝对的指挥权，保证一个中心枢纽的作用。划分安全区域对于我国促进应急管理中各部门“各司其职”的解决突发事件具有重要意义，指挥控制室的建立也能够使各部门有机会达到协同一致的状态。

(2)建立常设性的应急协调指挥机构。指挥机构向来是关乎突发事件成败的关键，我国目前仍以国务院应急管理部负责全国的应急管理指挥协调工作，地方上则是在突发事件发生后从各部门抽调人手成立临时性的指挥中心，各部门无法在短时间内形成一致的意见，往往很难起到“指挥”的作用。应急指挥协调机构的设置对解决我国应急管理中各部门沟通不及时、不顺畅是重要的一步。一方面国家应高度重视应急协调指挥机构的作用，充分给予该协调指挥机构在突发事件发生时有应急指挥、协调各部门以及调配应急物资等权利。同时，国家也应及时出台法律和政策以保障该机构的合法性和合理性，确保不是虚设机构。另一方面，该协调机构本身也要负起相应的责任，日常工作中应注意与熟悉本管辖区域内的情况，做到“心中有数”，突发事件发生时应该在第一时间通知相关部门做出反应，配备相关的救援设施，全面搜集相关信息，提供给相关部门和救援人员，避免救援人员的伤亡。

(3)深化跨域应急管理联动机制。由于我国目前行政管理体制的“条块分割”，跨域应急管理往往只局限于签订应急管理合作协议、沟通交流机制、编制联合应急预案等，难以有实质性的进展[8]。因此，深化跨域应急管理联动机制的首要问题是加强法律的支持，合作各方应出台正式的法律文件促进联动机制的有效运行，保障各部门联动的合理合法性；同时，国家层面也应出台相关的法律法规支持各相邻的省市和地区形成跨域应急管理联动机制。参与跨域应急管理的省(市)应建立应急管理联动协调指挥机构，作为跨域应急管理的最高指挥机构，负责各省市之间的日常沟通和工作、指挥各省市应急管理部门应对突发事件的应急工作，从而加强管理的有序性和指挥的高效性。最后，合作各方的相关应急部门应运用现代技术建立沟通合作的电子政府信息平台，突发事件发生时及时相互传递信息，从而及时支援事件发生地，最大限度达到跨域联动机制的目的。

(4)形成跨部门信息共享联动机制。应急管理过程中往往涉及众多部门，在短时间内各部门间通常无法及时、有效地传递信息，因此大大制约了应急管理的效率，建立跨部门信息共享联动机制至关重要。在实践中政府首先应该足够重视应急管理中的跨部门信息共享问题，将跨部门信息共享机制纳入应急管理的日常工作中去，通过科技手段使各部门之间熟悉彼此的工作流程和方法，以便突发事件来临时更快、更准地传递信息。其次，打破以往各部门不交换信息的隐规则，应该从法律层面上保障各部门信息交流的合法合理性，从而促进应急管理信息的高效流通。最后，可由应急管理部牵头，执行全国范围内的国家交流网络，规范各部门间的信息共享机制，形成统一的信息共享平台。