梁慧玲

广东财经大学，广东 广州 510320

关于行政行为概念之争在学术界中的讨论十分激烈，以姜明安教授主编的《行政法与行政法学》教材为例。姜明安教授在主编1990年版和1997年版的《行政法与行政法》时主张的是合法行为说，在2011年的第五版中采用的是行政权说。但是，在2015年的第六版中采用的是全部公法行为说。

一、当前学界的主要观点及其局限

本文是自1983年出版的《行政法学概要》使用“行政行为”以来，对于行政行为概念的不同学说进行梳理，主要是从行为主体、行政权力、行为效果这三个要素出发进行分类。

(一)行为主体说

该学说主要是以行为主体作为划分标准，行政主体分为公法主体和私法主体。凡是行政机关的行为，均属于行政行为，包括事实行为、准行政行为和私法行为。目前也很少有人坚持该学说，因为该学说的弊端在于以过于静态的主体作为划分标准，不符合现代法治的基本原则，将行政主体的一切行为包括行政主体的私法行为都纳入其中，与行政法的公法性质明显不符。

(二)行政权说

该学说的划分标准是行政权的运用，行政行为是指运用行政权的行为，包括行政法律行为、行政事实行为和准法律行为。根据行使权力的主体不同，这个学说分为广义说与狭义说。多数学者支持狭义说，是指行使行政权的主体仅仅是行政机关；而主张广义说的少数学者认为，行使行政权的主体不仅仅有行政机关，还应当包括国家机关或者组织。……