江洋平　王英杰

【摘 要】义务教育质量发展对国民经济发展有着重要的作用。提升义务教育质量，需要财政的大力支持。理论上说财政分权有利于促进地方义务教育的供给，但在中国特色体制下，事实与理论有些出入。在垂直集中官员治理模式下，地方政府对上负责，地方居民的福利提升并没有纳入地方政府官员的效用函数内。在国内存在地方政府晋升竞标赛，为晋升而专注GDP忽略社会性公共产品供给，从而削弱了义务教育的供给。

【关键词】财政支出；义务教育供给

一、背景

党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国人民已经走过温饱阶段，正在向全面建成小康社会迈进。在教育方面，我国人民对义务教育的矛盾可以说是是人民日益增长的对美好教育质量的追求与教育发展地区间不平衡、教育质量发展不充分之间的矛盾。我国的教育现状可以说是已经越过教育普及阶段，正处于教育质量提升阶段。教育质量的提升缺不了教育经费的投入。关于在义务教育财政支出方面，有如下两图：

从图1中央和地方教育财政支出折线图中，我们可以看出，地方政府对教育的投入有逐年上升的趋势。中央对教育经费的投入没有太大的波动。而且中央和地方的教育投入差值有逐年增大的趋势。

从表1 2006-2016年中央和地方教育财政支出分别占总教育支出百分比中可以看出，中央教育财政支出基本稳定在5%-6%之间，地方政府教育财政支出稳定在93%-95%之间，没有大的波动。可以看出地方教育支出的多少完全取决于地方财政收入。

二、义务教育发展的现状

我国义务教育管理责任是：基础教育地方政府负责，分级管理，以县为主。中央是委托方，地方是代理人。中央政府提供财政委托地方政府完成义务教育供给。在我国地区间发展不平衡现状下，我国义务教育也凸显出一些问题。

（一）财权与事权的不匹配，造成的城乡之间义务教育供给的差异。

自分税制改革以后，县乡财政收入萎缩，中央和省级财政雄厚，因此地方政府在义务教育支出与城镇方面比较相对过少，财政分权对城镇义务教育有正向积极作用，但对农村义务教育有负向作用，保持农村义务教育事权和财权的适度集中是有所必要的。

（二）各地方政府间义务教育发展的不均衡

受经济发展水平影响、国家宏观政策的引导以及地方放政府财力的约束，地区间义务教育发展水平有很大的差异。比如东部地区义务教育公共设施条件比中西部地区优越，同一省内不同县级之间义务教育公共设施供给水平差异明显。这就引发了地区之间义务教育供给的不公平，社会福利不均衡。地区间义务教育产出水平也良莠不齐。完善的教育设施吸引家长追求更优质的教育，造成教育偏好的人口流动。这已经是一个我们正在面临的问题。

（三）地方政府经济性公共财政支出与社会性公共财政支出间的不均衡

目前我国政府官员的政绩考核是以GDP增长目标为考核标准的，受晋升机制的激励，地方政府官员更偏好于能够拉动地方经济发展的生产性公共支出。分税制改革后，地方政府有一定的税收主权，同样受晋升激励的影响以及发展本地经济，地方政府有采取减税降费、加大生产性公共财政投入的偏好以吸引资本和人才的流入，因此产生地方政府间财政竞争，争相吸引资本和人力资本的流入。由这些方面的原因，地方政府更偏好于生产性公共财政支出，同时会压缩和挤占对义务教育的财政支出。

（四）政府间委托代理存在的激励不相容问题。

上级政府是委托方，委托地方政府来对农村义务教育的管理，希望地方能够提升农村义务教育的效率和质量；下级政府是代理方，在执行政策时，更偏好于有利于自我晋升的财政投入；目前我国的代理责任格局是“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的制度安排”。农村义务教育财政支出重心过低，由地方政府来负责管理，由于信息的不对称，地方政府在执行义务教育政策时，在信息方面占有优势，在向上级申报农村义务教育情况时，会出现哭穷现状，同时地方政府有晋升激励，会压缩和挤占农村义务教育的支出。因此政府间存在着激励偏好不相容的状况。

三、义务教育健康发展的对策

（一）对现有的事权体制进行调整，提升公共资源配置效率，将农村义务教育事权上划中央政府和财政

西方流行的财政分权能够促进地方公共福利的提升，增加地方公共产品的供给；当引入西方理论时要充分考虑到中国的实情。中国的财政分权，使地方的财权收缩，事权却没有什么改变，在以GDP为绩效考核标准的情况下，中国地方政府官员更偏好于将财政支出投放于能够拉动经济增长的基础设施建设方面，同时会挤占对能够提升地方福利的公共财政支出，降低对义务教育的投入。因此可以采取對现有事权进行调整，将农村义务教育事权上划到中央政府和财政，农村义务教育投入上划中央后，也就不存在农村义务教育投入不足，投入地区间差异较大问题。

（二）转移支付制度的改善，在转移支付分配规则中嵌入奖优机制，激励地方政府加大对义务教育的财政投入

一般性转移支付是不指定用途转移支付，他能够很好均衡地区间财政收入是的差异。专项转移支付能够对地方政府具有很好的规范和导向的作用。在政府官员晋升机制下，地方政府重建设、轻民生，因此在转移支付中嵌入奖优机制，刺激地方政府对义务教育的供给，在地方政府间形成一个竞争市场，地方政府之间彼此互相竞争，提升资源配置效率。

（三）将地方义务教育发展水平纳入地方政府政绩考核标准之中

地方政府在财政支出方面之所以轻视义务教育的投入，是因为义务教育的财政投入与发展对地方政府官员缺乏激励。因此在政府官员考核指标的选取中不仅仅看重GDP的增长，还要将地方人民福利水平的提升纳入考核标准中，在政绩考核标准中纳入一定比例的地方义务教育发展成果，地方政府官员在自我晋升时不会只考虑经济的发展，同时还要考虑关于人民福利的提升。

（四）完善信息披露机制以及监管机制

中央与地方之间对义务教育供给上是信息不对称的，对于地方居民偏好的信息以及对义务教育需求的信息，地方政府具有信息上的优势，因此会造成地方政府的逆向选择或道德风险。完善信息披露机制，建设透明政府，这样政府的努力更容易的被反映到绩效上来，从而对政府官员正向激励。更加关注社会人民的福利。endprint