韩光 丁海艳

摘 要：以徐州市铜山区为例，以探索城镇规划、土地利用规划的“两规合一”为目标，揭示“两规”自成体系、内容冲突、缺乏衔接的现状，剖析两者之间的差异及存在问题，积极探索建立统一协调的规划目标指标体系，构建空间规划信息管理平台，解决项目建设多头审批、流程复杂、服务效率低下等问题，提升政府部门的行政管理水平。

关键词：两规合一 资源共享 提升效能

1.城规、土规的“两规合一”

1.1定义

城规、土规的“两规合一”是指将城镇规划、土地利用规划中涉及的内容高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成，解决现有两项规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等导致的问题。

1.2依据

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出，要建立统一的空间规划体系、限定城镇发展边界、划定城镇生态红线。“在县市通过探索经济社会发展、城镇、土地利用规划的‘三规合一或‘多规合一，形成一个县市一本规划、一张蓝图”。2014年8月，由国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划〔2014〕1971号）》确定了28个试点市县。2016年2月下发的《中共中央 国务院关于进一步加强城镇规划建设管理工作的若干意见》要求，加强城镇规划和土地利用规划的衔接，推进“两规合一”。

1.3意义

铜山区地处徐州都市区边缘，环绕徐州主城区，既有主城区功能的外延部分，又承担着制造业发展、城市过境交通建设、生态功能区保护和都市农业保障等功能，具有建设空间需求大、土地利用變化快、各类规划管控交织多等特征。尤其是其城市建设属于徐州城镇总体规划的范畴，但城规和土规又自成体系，之间存在着诸多矛盾甚至冲突，通过开展铜山区范围内“两规合一”的试点工作，依据“统一目标、统一年限、统一标准、统一规划”的原则，编制涵盖两规内容的一种创新型的规划，实现信息资源共享，有效解决两规在城镇土地利用上的诸多矛盾，综合协调城镇空间布局和各项建设活动，发挥规划对全域空间资源统筹管理的“一盘棋”作用，简化行政审批流程、减少审批环节、精简审批材料、压缩审批时限，实现城镇发展“统一、协调、集约、高效”，有效促进全区经济社会可持续发展。

2.铜山区“两规”的区别

2.1规划内容难以实现统一

城规由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成，重在统筹安排城市各项建设用地，铜山城区由于在徐州市总体规划的范围内而未编制城区规划，仅编制了控制性详细规划和修建性详细规划，镇级规划包括总体规划、详细规划（包括控制性详细规划和修建性详细规划）和村庄规划，不同层次、上下级规划间没有严格的控制关系，而是强调相互之间的协调和衔接；土规由国家、省、市、县、镇五级土地利用总体规划组成，对规划区内全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇建设用地）进行了土地用途区、空间管制区的划分，建设用地指标自上而下分配，属约束性计划指标，它的涵盖范围比城镇规划大。

城规主要统筹建设行为，以发展为导向、体现地方政府对空间拓展的利益诉求，关注城镇规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，以增量为主，强调建设优先；土规主要落实土地宏观调控和土地用途管制制度，立足于耕地和基本农田保护任务的落实及土地利用结构的调整优化，关注土地资源的节约集约利用，强调保护耕地资源、保障经济发展。

在实际工作中，因“两规”的规划空间、关注点等不尽相同，无法实现完全统一，导致规划修改和调整的频率过高，严重削弱了规划的严肃性。例如城规的建设规模远远大于土规确定的建设规模，无法实现期内的建设任务；土规安排的重点建设项目超出城规确定的建设区域之外，无法进入土地征收及供地环节；城规确定的工业园区占用了土规要保护的基本农田，无法进行园区建设；以及为实现土地利益最大化原则，将城规确定的绿地调整用途为商品房等等。

2.2项目审批业务交叉过多

一个新建项目落地要涉及发改、规划、国土、环保等多个行政审批部门，由于规划编制主体、技术标准、编制办法、期限的不一致，导致项目从项目建议书开始到核发施工许可的审批时限最少要半年以上时间，甚至需要更长时间。铜山区虽多次对建设项目审批流程进行改革，力求提速增效、缩短审批时限，但由于各部门信息不共享、系统不对接、相关部门审批互为前置，加之两项规划不定期的修改、调整，造成用地单位在项目落地前会存在时间上和资金上的浪费。如：对于一个拟新建项目，国土部门依据发改部门立项文件出具审核意见，规划部门依据国土的审核意见进行实地测量、出具选址意见书，用地单位持发改部门立项文件、规划选址意见书再回到国土部门申请实地测量、用地预审、土地征收，待国土部门供地时又需要规划部门出具规划要点。这样的“马拉松”式批复形成了两个部门业务交叉过多、审批服务效率低的状况，也导致了立项时符合城镇规划的项目到供地环节已不符合新修改的城镇规划，形成已征土地难以供应、征地成本难以回收、规划空间及用地计划指标被浪费的尴尬状况，加重用地单位的负担，增添社会的不满情绪，削弱了规划的严肃性和权威性。

2.3技术标准存在较大差异

规划期限与规模的差异。土规的期限一般为15年，城规为20年。城规建设用地空间的规模应以土规的建设用地指标为依据，但城规期限比土规长，土规对15年后的城市建设空间的规模缺乏约束性，容易造成建设用地的无序扩张，对耕地、生态资源等造成威胁。

基础底图的差异。目前规划部门的基础底图主要采用基础测绘部门提供的各类比例尺的地形图，而国土部门采用的基础底图为土地利用现状调查和年度地籍变更图，两者存在一定的差距。

分类标准的差异。城规依据《城镇用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），市域内城镇用地共分为2大类、9中类、14小类；其中城镇建设用地共分为8大类、35中类、43小类。土规根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）国家标准，分为12个一级类、57个二级类，相比之下，国土部门的用地分类标准覆盖了城乡一体的广域范围，但与城规用地分类上的差异还是非常明显。

图件操作平台的差异。城规使用的软件操作平台主要是Auto CAD，基于平面直角坐标系统；土规采用的是Arc GIS软件，基于球面地图投影和经纬度坐标系统，软件操作平台的不一致导致相同地区的规划进行叠加时，存在着形变和位移，使得“两规合一”的难度增加。

3.“两规合一”体系建立的可行性分析

3.1法律依据有衔接性

《中华人民共和国城镇规划法》第五条规定：城镇总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城镇总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城镇总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地规模。在城镇规划区内、村庄和集镇规划区内，城镇和村庄、集镇建设用地应当符合城镇规划、村庄和集镇规划。

3.2规划目标有一致性

城规与土规的目标各有侧重，但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地，实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。在编制“两规合一”时可根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实。

3.3技术操作有可行性

在规划空间、规模和期限上，“两规”可在土地利用规划确定的建设规模基础上实现近期、远期的规划体系和空间布局；用地分类上，可建立城规与土规分类的对照关系表，统一每个用地分类的内涵；基础底图上，可择优采用涵盖范围广、地类分析细的底图；操作平台上，由于“两规”目前使用的图件坐标系统均为西安80坐标，为采用统一的软件操作平台提供了技术可能。

3.4城市发展有需求性

铜山区作为徐州都市区的重要组成部分，在徐州市建设淮海经济区中心城市的进程中，城镇、产业和基础设施建设仍将保持较高用地需求，土地资源供需矛盾日益突出，为解决城市发展中面临的现实需求，必须尽快推进城规、土规开展“两规合一”工作，有效促进城镇规划转型与土地利用方式转变相融合，使“两规”更趋一致，更好地发挥空间规划的引领和管控作用。

4.探索“两规合一”的运作模式

4.1成立相关组织机构，开展“两规合一”改革创新

由区政府牵头，成立“两规合一”领导小组，国土、规划、各镇一把手为小组成员，上下联动、协同推进，通过“两规合一”规划的编制，整合两规的规划目标，构建“政府统筹、部门协同、信息共享、并联审批、注重监管”的建设项目审批管理新机制。

4.2出台相衔接政策，建立协作联动的长效机制

加快出台“两规合一”配套的法律法规和规范性文件，确保试点改革在法律框架内运行。明确统一衔接规划编制的时间节点、内容、实施评估、动态更新等， 建立“两规”协作联动和长效管理运行机制。

4.3统一各项技术标准，创建新的规划目标指标体系

4.3.1统一规划期限

建议将“两规”的规划期限调整为一致，均为15年，先编制一个近期规划（2018-2020年）作为磨合期规划，协调解决“两规”在实际运行中出现的问题，不断总结经验、制定相关对策，待2020年土地利用规划开始编制新一轮15年规划时，再启动“两规合一”规划（2020-2035年）编制工作。

4.3.2统一基础底图

由于土规采用的年度地籍变更图涵盖铜山区域内全部土地的利用结构，城规仅涵盖镇区城镇建设用地范围，建议统一采用土规的年度土地利用变更调查数据，将土规的底图作为“两规合一”的基础底图。

4.3.3统一规划目标

“两规”在规模指标、布局和近远期实施上进行衔接，以土规确定的用地规模为基础，实现“总量控制、城镇统筹、布局一致、分期对接”，逐步形成“两规合一”城镇一体化的规划体系和格局。

4.3.4统一用地分类

建立城规与土规分类的对照关系表，统一每个用地分类的内涵，建议在各自的规划中仍使用原来的分类，只是在用地分类属性里，增加一个“两规合一”分类。

4.3.5统一操作平台

由于土规采用的Arc GIS操作平台，其属性处理功能、空间分析功能强大，还能建立矢量数据库、实现地理坐标投影变换等，因此建议统一采用Arc GIS操作平台，进行两规的叠合分析，构建全域统一空间数据库。

4.4由点及面逐步推行，构建全区“两规合一”管理体系

为使此项工作在铜山区顺利推行，建议先在铜山主城区范围内（包括铜山街道、新区街道、三堡办事处、棠张镇、汉王镇部分）进行“两规合一”（2017-2020年）试点，试点改革成功后再将范围扩展到各镇，尝试构建全区范围内的“两规合一”管理体系。

4.5建立联合审查机制，建设空间规划信息管理平台

构建统一的空间规划信息管理平台，实现规划信息、建设项目信息、国土资源管理信息等资源共享共用，依托平台建立空间规划的联合审查机制，优化建设项目审批流程，促进两个部门业务协同办理，提高政府的行政管理水平。

4.6强化协调效能督办，不断加强行政审批效能建设

由区政府成立“两规合一”审批效能督查工作小组，对两个审批部门的审批行为实时全过程监管，建立跨部门协同绩效考核机制，及时发现解决运行过程中有关问题，切实做到全流程监管、全方位覆盖，不断加强行政审批效能建设。

5.結语

铜山区作为徐州都市区的城郊外围，具有建设空间需求大、土地利用变化快、各类规划管控交织多等特征。急需推进城镇规划和土地利用规划的“两规合一”，应从成立规划协调组织机构、统一规划技术标准、构建管理体系、建立统一的信息平台、提升审批效能等多方面、多层次进行推进“两规合一”，在具体实施过程中对二者进行有效的协调与衔接，实现土地资源的有效保护和合理利用，保障经济和社会的可持续发展。