詹翊

高等教育发展中的依法治教问题研究

詹翊

文章对高等教育发展中依法治教的必要性、依法治教的具体内容、现状和实现途径进行了分析探讨。认为在当今教育形势日新月异，各种问题不断涌现的情况下，实行依法治教，以法治化、规范化的道路来促进高等教育发展是保障我国高等教育事业稳定和谐发展的唯一有效途径。

高等教育；依法治教；必要性；实现途径

为了适应改革开放和现代化建设步伐，使教育更好地为社会主义现代化建设服务，国务院于1993年颁布《中国教育改革和发展纲要》，系统阐释了教育法制建设的目标和任务，明确要求“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道”；1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步强调指出“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障”；为全面推进依法治教，促进教育治理体系和治理能力现代化，实现到2020年基本实现教育现代化的目标，教育部于2016年初制定了《依法治教实施纲要（2016-2020年）》。依法治教作为依法治国基本方略的重要组成部分，必然在实际工作中要落实依法治国的相关具体要求。认真践行依法治教，对于强化我国的教育法制建设、确保教育优先发展的战略地位、坚持高等教育的社会主义办学方向、促进高等教育的改革与发展具有十分重大的意义。

一、加强教育法治建设，推进依法治教的必要性

（一）依法治教是社会主义法治建设在教育领域的直接体现

我国宪法明文规定：“受教育权是公民享有的基本权利之一”，教育和全体公民的切身利益息息相关。提高全体公民科学文化素质和思想道德素质的主要途径就是教育，教育是科技强国和人才培养的重要手段。随着改革开放的不断深入和经济的快速发展，人民群众对国民教育体系的建设越来越关注和重视，对能够便捷地接受高质量、多层次教育的需求日趋强烈。因此，按照相关法律法规的规定，保障全体公民依法参与和管理教育事业，满足全体公民对各层次教育的需求，保障全体公民享有受教育权，既体现了依法治国基本方略的内在要求，也彰显了“一切为了人民、一切依靠人民、一切成果由人民共享”的发展理念。

（二）依法治教是教育发展和改革符合社会主义市场经济规律的必然要求

在我国的经济体制从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，必然使得教育领域内的行政管理体制和主客体之间的权利义务关系也随之发生了重大变化。共同负责和建设、分级管理的新型管理体制取代了以往高度集权的教育行政管理体制；学校办学自主权与教育行政管理部门行政管理权相互协调、制约取代了传统的上下级隶属管理关系；旧有的垂直型单一教育行政管理格局已经被打破，正在转变为大量的平等民事主体间横向型的教育法律关系同纵向型的教育行政管理关系并存的新格局。此外，随着办学主体资格的放开，教育领域出现了一系列的新情况、新问题，简单地依靠行政管理手段已无法妥善解决，只能通过法律的手段加以调整和处置。对比世界各国现代教育建设和发展的过程，当经济环境变化和社会变革对教育提出新的要求时，依法治教是各国普遍采取的主要措施。我们应借鉴先进国家成熟的教育建设发展经验，从我国的实际出发，将当下市场经济条件下教育发展和教育管理内外关系作为我们研究的重点，通过法治来调整各类教育活动。

（三）实行依法治教，是教育体制改革与发展的客观需要

随着经济社会发展，国家的教育政策逐渐放开，以前各级各类教育的举办主体只能是国家，现在，为了方便和满足人民群众不同的受教育需要，一些新型的教育形式，如：成人自学教育、开放大学教育、网络远程教育及中外合作办学等发展迅速，社会力量办学的民办院校也在全国各地逐渐形成规模，这些变化使得教育行政管理的领域和管理对象日趋多元化。与此同时，随着教育体制改革的不断深入，教育行政管理部门必须要转变意识，规范行使管理职能，避免大包大揽，应做到简政放权，改直接管理为间接管理，变具体管理为宏观管理。在这一过程当中，怎样才能做到稳定高效、平稳过渡？只有依靠法律法规所确定的规范。

（四）实行依法治教，是高等教育法律法规实施和完善的重要途径

近年来，随着我国法治建设进程的不断深入，有关高等教育方面的法律法规相继出台，具有中国特色的社会主义高等教育法律法规体系基本形成。国家陆续颁布实施了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国职业教育法》《学位条例》等重要的高等教育法律法规；其中，《中华人民共和国教育法》是依法治教的根本大法。依据这些高等教育法律法规，各级各类高等教育法律法规的实施细则以及教育部门的规章制度相继出台，如《学位条例暂行实施办法》《高等教育管理职责暂行规定》等，使高等教育工作依法治教的外部法制环境得以建立和健全，因此，在有法可依的前提下，依法治教更成为高等教育工作民主化、法制化的必然要求。

二、依法治教的内涵和现状

所谓依法治教，即国家机关和相关的教育行政管理机构依照教育法律法规的规定，在一定的职权范围内开展全部的教育活动。所有教育法律关系的主体在教育管理的过程中都必须秉持法治精神，依据法律法规来管理学校事务，实现教育发展和管理的法治化是依法治教的本质要求。

（一）依法治教的主体呈现多元化

依据我国现行的教育法律法规，能够成为高等教育法律关系主体的有：各级权力机关，各级行政机关，各级审判机关、检察机关，各级各类高等学校及其他有关机构，企事业单位、社会团体、公民个人等。

与上述主体多元化相对应的，高校依法治教是一个动态的、连续的过程，包括高等教育立法、高等教育行政执法、高等教育司法，还包括高等教育法律法规的普及、高等教育法律法规的遵守以及高等教育法律法规的监督等。其中依法行政、依法治校应成为高校依法治教的核心工作。

（二）依法治教法律关系具有多样性

依法治教主体的多元性使得高等教育法律关系呈现出多样性的特点。在高等教育法律关系中，有国家立法机关或教育行政管理机关自上而下纵向型的行政管理关系，有高校与高校之间、高校与教师之间的平等民事主体法律关系，有国家财政拨款与高校在办学活动中通过合法途径获得的创收之间的经济法律关系，还有高校与学生之间较为复杂的具有纵向管理和横向平等民事主体双重性质的特殊法律关系。因此，要想实现依法治教并使之行之有效，必须综合运用法律、行政和经济手段来共同推进高等教育发展。

（三）我国高等教育发展中依法治教的现状

随着我国社会主义民主法制建设进程的推进，依法治教在高等教育的建设、管理和发展过程中越来越重要，已经成为保证高等教育协调、有序发展的重要手段。但是，从依法治国基本方略的相关精神和要求来看，全国范围内高等教育行业缺乏依法治教良好的外部环境，主观上对依法治教重要性的认识和落实不到位。计划经济体制下隶属型管理思维的惯性仍然根深蒂固，没有完成从管理者到服务者的角色转变。还远未形成自觉运用法律手段来管理高等教育的观念与习惯，法治观念淡漠，超出管理权限、违法违规越界管理的现象屡见不鲜，依法治教的集体意识亟待加强和提高；缺乏对高等教育管理行为的执法与监督，存在较为严重的有法不依的情形；各地高等教育依法治教建设不平衡，差异性较大，以上种种现实情况表明依法治教还需要花费很大工夫去贯彻落实。

三、实现高等教育依法治教的途径

通过制定和颁布一系列的高等教育法律法规，落实相关的执法和监督手段，我国高等教育事业的法治化建设已初见成效，但尚不完善。若想全面实现高等教育依法治教，当前还必须着力解决好以下几个方面的问题：

（一）继续完善现有的高等教育法律法规体系，做到有法可依

如前所述，近30年来，我国高等教育立法成果显著。全国人大及其常委会先后制定颁布了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国职业教育法》《学位条例》等高等教育专门法律；国务院制定了《学位条例暂行实施办法》《高等教育管理职责暂行规定》等16项高等教育行政法规；各地出台的地方性高等教育法规，据统计已有157项。改变了过去我国高等教育基本上无法可依的状况，已基本建立了以《教育法》《高等教育法》为核心的高等教育法律法规体系框架。

但是随着教育改革的不断深入，调整范围的不断扩大，高等教育形式的多种多样，现有的法律法规不能完全适应高等教育发展形势的需要，因此，尚需有针对性地加强高等教育立法工作，使高等教育法律体系更加完善。

（二）以提高高等教育行政管理部门依法行政的能力与水平为抓手，建立严格、公正的教育执法制度，做到有法必依

各级高等教育行政管理部门首先应厘清自己的职权范围和工作职能，避免大包大揽，应按照相关法律法规的规定将属于高校法定办学自主权的事项和管理职能交还给高校。同时，要根据具体的工作要求，加强执法制度建设、执法能力提升和执法程序的规范，确保本部门的行政管理决定和具体的行政行为符合法律的规定。

（三）健全民主监督制度，明确法律责任，确保执法必严、违法必究

在推进依法治教实施的过程中，应建立多渠道、强有力的监督检查机制。要充分发挥各级人大及其常委会的监督检查职能，以司法监督、各级政府的层级监督、监察和审计等机关的专项监督以及党内监督、社会监督和新闻舆论监督为补充，综合发挥各种监督渠道的合力作用，切实推动依法治教的落实。在监督检查的过程中，必须明确相应的法律责任，一旦发现问题，必须依法追究破坏高等教育法律法规实施的违法犯罪行为人的法律责任，切实保护相关利益方的合法权益，维护依法治教的良好氛围。

（四）提高全体公民的教育法律意识

教育法律意识是人们关于教育法律法规的思想、观点和态度的总和，是教育法律法规和与教育法律法规有关的现象在人们头脑中的反映。它和人们对教育法律精神实质的理解，对教育法律实施作用的评价，对教育行政执法和司法的信任程度是紧密联系在一起的。人民群众能否自觉遵守教育法律法规、当教育权益受到侵害时能否运用教育法律法规维护自身权益，主要取决于个体教育法律意识的高低。

一个国家教育法治实施状况的好坏可以从整个社会的教育法律意识的高低得到反映。我们应把努力提高全体公民的教育法律意识作为当前教育工作的重要任务之一，努力为依法治教营造一个良好的外部环境，与此同时，需造就一支高素质的教育执法队伍；只有在管理者、被管理对象和监督者的法律意识都提升到相应层次后，依法治教才能得到真正地全面落实并形成常态。

综上所述，在社会主义市场经济条件下，市场经济本身即是一种法治经济，在市场经济下的高等教育管理也必然是一种法治化的管理，而其核心就是依法治教。“奉法者强则教育强。”依法治教作为国家教育发展和管理的一种模式，已然成为“依法治国”基本方略在教育领域的重要体现和开展教育工作的基本方针。只有认真贯彻执行依法治教，不断提高全社会的教育法律意识，不断完善实现全面依法治教的各项条件，加强法治观念和法治实践，才能促进和保障我国高等教育事业健康、协调、持续的发展，也才能办出让全社会满意的高等教育。

[1] 中华人民共和国教育法[M].北京：中国法制出版社，2016.

[2] 中华人民共和国高等教育法[M].北京：中国法制出版社，2016.

[3] 中共中央、国务院.中国教育改革和发展纲要.中发1993（3）号.

[4] 中共中央、国务院.中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定.中发1993（9）号.

[5] 中共中央、国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）.http://www.jyb.cn/china/gnxw/201007/t20100 729_378828.htm l.

[6] 赵晓丽.依法治教是学校教育发展的必然[J].锦州师范学院学报，2001，（10）.

[7] 刘鸿.高等学校行政权力的法律控制[J].漳州师范学院学报，2003，（02）.

[8] 龚海洁.教育管理法制化研究[J].教育战线，2010，（36）.

[9] 籍峰涛.试析当前我国教育行政管理的法制化[J].中国校外教育，2010，（09）.

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1008-4428（2017）10-12-03

本文是江苏省教育科学“十三五”规划专项课题《“依法治校”背景下高校依法治教问题研究》，课题编号：C-c/2016/01/05阶段性成果之一。

詹翊，男，讲师，硕士，南京艺术学院人文学院办公室副主任，研究方向：高等教育管理、高校法律事务。