吴知宜，宁凌

网约车新政背景下“黑车”重现问题研究

吴知宜，宁凌

在“互联网+”和共享经济的背景下，由互联网提供平台，网约车大量涌现。交通部关于网约车管理办法的出台，使网约车具有了合法的身份，同时给地方政府细则制定留下了灵活的空间。但伴随各地管理细则的颁布，由于细则的部分规定和价格补贴措施等的原因，反倒挤压了网约车行业的发展，致使“黑车”现象再次卷土重来。治理再次出现的“黑车”，不仅需要传统的治理方式升级，也需要结合网约车管理方式的改进。

网约车新政；网约车；地方细则；黑车

一、问题提出

“黑车”曾是传统巡游出租车行业高度管制下的产物，指的是未取得营业性客运证件，从事非法营运的车辆，包括汽车、摩托车、三轮机动车与各类非机动车。尤其以汽车的表现最为突出。本文讨论的“黑车”专指汽车类。相对于普通巡游出租车拥有政府授权的出租车牌照，“黑车”以私家车经营的方式，不需获得相应的运营资格，因而不受政府管制。由于巡游出租车牌照管制本质上是一种政府垄断经营的模式，严格的数量管制、不透明的价格管制和高昂的份子钱管制使巡游出租车行业难以满足市场需求，因此不受管制的“黑车”获得了一定市场。

而近几年，随着网约车行业的兴起，大量闲置的私家车资源通过打车平台被充分利用。但由于本质上，网约车只是私家车主通过平台软件，减少与服务顾客信息匹配的时间，但并未获得政府的许可而进行营运服务。因此在行业兴起的一两年内，网约车相对于传统巡游出租车严格意义上仍然属于“黑车”的范畴。同时，行业发展初期，各大平台企业开展的“补贴战”，使网约车司机能够获得高额的奖励收入，这也导致原本的“黑车”市场通过互联网在短时间内大量进入网约车这一灰色地带。

2016年7月28日，交通部正式出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。这两项文件使中国成为世界上第一个承认网约车合法性地位的国家，也使网约车脱离“黑车”范畴，成为接受政府监管的新兴行业。同时，文件并未对全国网约车的监督管理提出统一标准，因此给予地方政府较大的管理空间。在之后的半年内，北京、上海、广州等一线城市因地制宜、因城施策，纷纷出台地方性网约车管理办法细则。但随着地方政策的相继实施，原本已在阳光下的网约车，车辆数量锐减。与此同时，大量曾经的网约车司机悄然退出市场，重新回到“开黑车”的老路。原本被网约车挤压的“黑车”市场又再兴起。

二、“黑车”现象再次出现的原因

“黑车”再抬头的现象已经存在于多个城市，其发生时间正是在各地网约车新政出台后。网约车作为共享经济潮流之下的产物，克服了信息不对称的问题，让广大消费者直接感受到其巨大的优势。而新政出台后，虽然曾在灰色地带运营的网约车具有了合法身法，但各地细则的严格标准极大压缩了网约车发展空间，曾经与网约车相似的“黑车”又再次获得市场。

（一）网约车服务定位变化给予黑车市场

新政出台前，普通巡游出租车难以满足民众的出行需求，网约车正是因其平民性令其极大满足了公众交通出行的需求，很大程度上缓解了当下“打车难”的普遍现状。而根据新政的指导要求，各地秉承国家关于网约车高品质服务、差异化经营的原则定位，与巡游出租车实行错位发展和差异化经营的理念，对网约车车辆的轴距、排量等提出高标准的要求，从而区别于巡游出租车车辆档次。北京、上海、深圳等地区明确要求从事网约车服务的车辆车轴距不低于2700毫米，且燃油车排气量不低于2.0L。而根据滴滴平台的数据统计，符合车轴距的车辆不到20%，1.6L以下车辆完成订单占总单数的70%，2.0L以上车辆完成订单数仅占5.1%，是接单数量最少的车型。武汉、长沙、南昌等地对车轴距相对放宽，要求不低于2650毫米，但对车辆购置计税价格明确要求在12万以上。同时，各地网约车车辆均要求将其性质变更为“预约出租客运”性质，因此需安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。由于车价大于12万，变更车辆性质后车辆保险每年在12000左右，车龄保险费也在6万以上，车辆改装费在2000左右，折算下来不低于19万的成本让许多司机退出网约车市场。在已出台的73地网约车管理细则中，超过40个地区对车辆轴距提出标准。

但高端市场的补充对于“打车难”现象的改善也只是收效甚微，普通民众依然难以承担高昂的网约车费用。新政出台前，网约车性质与“黑车”无异，服务包含了中低端市场，因此令不使用互联网平台揽客的“黑车”市场受到极大冲击。而合法后的网约车市场主要进行高端运营服务，为“黑车”让渡出需求数量最为庞大的中低端市场。

（二）网约车驾驶员户口限制倒逼

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中，交通部对于网约车驾驶员准入并未设置过于苛刻的条件，仅明文要求驾驶员无交通肇事犯罪记录、无危险驾驶犯罪记录、无吸毒记录、无饮酒后驾驶记录、无暴力犯罪记录。但纵观各地管理细则，不难发现关于网约车驾驶员户口要求大同小异。以北京、上海为代表的城市明确要求网约车驾驶员拥有本市户籍；以武汉、长沙为代表的城市相对宽松，要求驾驶员拥有本市户籍或本市居住证。

地方管理细则出台前，北京、上海等城市的网约车起步价格不仅高于周边城市，接单数量尤其是长距离行程接单数量也远高于周边城市，因此吸引了大量外地驾驶员进入本市网约车市场。以上海市和苏州市为例，上海市滴滴专车起步价为13元，司机可得10.4元；苏州滴滴专车起步价为9元，司机可得6.5元。上海市每公里1.92元，苏州市每公里1元。按每天30单的成交量，在上海一位滴滴司机每天能赚450元，比苏州司机多出100～150元。因此不少苏州以及上海周边城市的网约车司机直接选择去收入更可观的上海从事网约车驾驶工作。而这些外地司机在短时间内很难得到上海其他收入可观的工作机会，因此不少外地司机选择辞去原本工作，专职担任网约车司机。地方政策实施后，按照户籍限制，原本上海市滴滴平台拥有41万已激活的司机锐减至1万不到，滴滴平台供给端严重受挫，公众大量的出行需求无法被有效满足。而在一线城市户籍政策收紧的趋势下，外地专职网约车司机很难通过转换户籍获得网约车驾驶员资格。因此，这些“失业”的外地户籍司机不需要增加任何车辆成本，就可以快速地以“黑车”司机的身份进入到供不应求的打车市场，在极短时间内“再就业”。这样低成本的转换加速了“黑车”市场的扩大。

（三）网约车补贴力度减弱价格优势不再

2014年网约车行业发展初期，优步中国与滴滴打车为争夺市场份额展开了疯狂的网络返利促销。利用手机打车，滴滴打车的乘客与司机均可获得10元的补贴。这场投入百亿资金的营销不仅令乘客享受到空前的低消费，更使第一批从事网约车司机的普通工薪层月入上万甚至更多。2015年，优步中国对中国市场的补贴资金达到20亿美元，滴滴打车的补贴资金高达40多亿美元。补贴最多时期，滴滴打车每周对乘客与司机的补贴需花费7000～8000万美元。巨额的资金投入使网约车平台公司在短时间内积累到足够规模的用户，保证公司能够通过大量用户开始进行正常的运作。但实际上，这种通过高额补贴抢夺市场份额的方式已构成不正当竞争，因此当网约车平台运作逐步稳定后，乘客端与司机端的平台补贴也在逐步减少。接单补贴一直是网约车司机收入的重要来源，也激励着许多网约车司机每天长时间工作来完成大量订单。现在，滴滴出行规定司机必须每天接单达到一定数量才能获得相应补贴，这种强制性下限设定对兼职网约车司机来说难以达到。减少甚至悄然取消司机端的平台补贴后，网约车司机收入骤然减少，在每天劳动强度保证十小时的情况下才能有7000左右的月收入。而从事“黑车”运营，司机接单次数灵活，没有强制性要求。同时，各个“黑车”组织区域划分明显，各地人流量较大的地方往往都是“黑车”集散点。这些集散点组织严密，对价格也形成垄断。这也促使部分网约车司机逐渐改走“黑车”道路。而乘客端的补贴减少后，网约车价格基本与巡游出租车价格无异，而峰时溢价的不透明性与强制性只能使乘客被动接受，高峰时段，溢价甚至能达到原本价位的1.8倍至2倍。而“黑车”的收费价格虽然形成垄断，但为保持其竞争力，其价格往往与巡游出租车价格相差无几，乘客甚至还能通过砍价与熟人价减少打车成本。

（四）传统“黑车”整治方式成效不佳

网约车新政背景下的“黑车”治理，既存在传统“黑车”治理的困难，也存在互联网平台下产生的新困难。

我国各地交通执法部门对于黑车的治理主要采取集中式治理模式。对于商业中心、学校周边等重点区域，在一定时期内开展“黑车”综合整治工作。但这种集中式、运动式的治理模式往往陷入“集中治理—黑车现象缓解—黑车市场反弹—再集中治理—再反弹”的怪圈。这种怪圈背后反映的是治理执行者存在的问题。在有限的执法资源中，作为治理“黑车”政策的政策执行者，交通执法部门在完成政策目标的同时，需要考虑执法成本，因此往往选择集中治理，既降低政策执行的成本，又迎合政策要求。而治理工作的开展对于交通执法部门也是“创收”的好机会，因此“黑车”的治理往往是“雷声大、雨点小”，且主要以罚款的方式，很难真正有效取缔“黑车”。

（五）互联网平台滋生“黑车”生长空间

传统“黑车”治理困难不易解决，互联网平台下产生的“黑车”更加大治理的难度。不同于易道等平台公司利用互联网整合具有运营性质的合规车辆，滴滴出行作为最大的网约车平台公司，是整合大量闲散的私家车资源。在各地区网约车管理政策相继出台后，滴滴出行虽然积极配合有关部门，加强规范管理，但由于大量平台驾驶员或车辆不符合规定，并且各地网约车标准不尽相同，因此管理需要较长的过渡期，短时间内难以禁止已属于“黑车”的车辆载客。在管理相对严苛的北京、上海等地，滴滴平台对于“黑车”的治理也只是暂时停止向非本地车牌车辆派单。重庆、武汉、珠海等不限制本地车牌的地区，违规车辆接单的现象大量存在。针对仍然利用互联网平台进行客运服务的“黑车”，信息匹配、报酬支付等都在线上完成，因此无异于普通私家车，加大了执法者甄别的难度。除此之外，在网约车平台一直存在司机上传相关信息与实际信息不符的情况。一些司机在平台登记的车辆信息符合政策标准，但实际上进行运营的车辆与登记信息存在差异，甚至出现司机本人与登记信息情况不符的情形。由于网约车降低乘客搜寻匹配车辆的成本，使乘客利用更低的成本实现出行效用的最大化，因此作为理性经济人的乘客，即使发现自己搭乘“黑车”，往往也不会选择向政府部门或平台公司进行举报，甚至在车辆被检查的过程中偏向司机。

三、治理建议

黑车治理问题一直存在于全国各地。在“互联网+”时代背景下，治理“黑车”的思路不能再局限于传统，结合网约车的发展减少“黑车”生存空间，促进巡游出租车行业的改革，同时利用互联网对“黑车”进行高效的执法与监管。

（一）推动传统巡游出租车行业转型升级

在“互联网+”的发展背景下，推动传统巡游出租车与网约车相融合，既能使传统巡游出租车行业破除原有封闭保守的管理体制，也能减少“黑车”市场，达到治理“黑车”效果。交通部出台的指导意见中提出，鼓励巡游车经营者、网络预约出租汽车经营者通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展。鼓励巡游车企业转型提供网约车服务。鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，推广使用符合金融标准的非现金支付方式，拓展服务功能，方便公众乘车。在指导意见出台后，滴滴打车和上海本地巡游出租车海博出租的成功合作对传统巡游出租车行业在“互联网+”背景下转型升级，自发与互联网平台有效融合提供了指导价值。海博出租首批投放500辆新车，并招聘专职司机加入滴滴平台。同时，双方还会在巡游出租车、专车、巴士业务等领域展开深入合作。日后双方还会继续合作，投放更多车辆。传统巡游出租车公司提供驾驶员与车辆，并负责驾驶员的培训管理，互联网平台企业则提供技术与平台，两者的相互融合开辟了一种新的商业模式，为传统巡游出租车行业转型升级提供了一种改革模式。自网约车发展以来，成都、济南、武汉等多处一、二线城市爆发了巡游出租车司机罢工抵制网约车的群体性事件。这些冲突的爆发不仅给城市公共交通带来巨大的压力，也令传统巡游出租车行业与网约车行业形成对立模式。但两者对立的模式无益于整个巡游出租车行业未来发展，零和博弈只能给“黑车”提供更多的市场。

（二）调整网约车准入标准挤压“黑车”市场

对于网约车市场准入的标准，应当根据其共享经济的属性，而非通过行政审批模式确定。平台企业是共享经济结构下最为重要的一环，通过大数据分析，平台可以掌握消费者的需求偏好以及对车辆及驾驶员的相关要求。在此基础之上，制定对车辆参数以及驾驶员要求的标准才具有实践意义。同时，减少对网约车准入的行政审批还要建立在平台企业具有一定监管能力与经营能力的基础之上。多地政府对网约车车辆以及驾驶员资格限制的主要目的在于保障网约车运营安全，但“政府管平台，平台管网约车”的有效管理模式不应被忽略。类似阿里巴巴需要对其平台上的不当销售负责，加强网约车运营安全更有效的方式是通过平台大数据，由平台企业对各个车辆及驾驶员进行管理监督，同时对不当监督下产生的问题负责。

网约车服务具有共享经济的属性，行政审批与准入门槛确试图将网约车纳入到传统巡游出租车的监管模式。对于网约车这一新业态的发展再简单采用传统的管制模式，政府难以对网约车行业闲散的资源进行有效的监管。一刀切的行政审批看似对网约车进行有效的监管，实际上忽略了其本质属性，同时也体现了政府一种“懒政”状态。政府对以传统巡游巡游出租车为代表的公共交通一直采用严格的市场准入管制与价格管制模式，这种管制模式适用于政府能力较强而社会能力较弱的社会发展阶段。实际上，传统巡游出租车行业的管制历程也经历了由宽松管制阶段到高度管制阶段的变化，最终形成长期的传统巡游出租车与“黑车”并存的状况。

（三）多元主体监管

在网约车新政背景下的“黑车”监管，不仅需要已有的交管部门继续进行监管，同时还需要网约车平台以及行业协会等多方主体共同参与，应对新环境下的“黑车”。

传统执法体制下，仅靠交通执法大队进行钓鱼执法或运动式执法饱受诟病。因此，线下的“黑车”治理与监管，也需要采取多元主体的联动执法机制。避免“黑车”碎片化治理，公安、交通、工信、网络等相关部门共同参与，发挥各自优势进行联动执法具有现实意义。日常执法中，由一线的交通执法人员对“黑车”进行依法取证、暂扣、处罚。同时，交通部门利用大数据与网络平台，建立信息共享的监管体系，将查处的“黑车”列入监管平台的黑名单，与其他道路运输监管单位实现信息共享，做到“黑车”监管常态化。同时，对于“黑车”司机驾驶证扣分标准，公安部门应当进行细化，对于多次违反规定的“黑车”驾驶员，加大处罚力度，更严重者甚至追加相关刑事责任。

针对游走在网约车平台上的“黑车”，则需要网约车平台进行严格的信息监控，从源头杜绝此类“黑车”的存在，协助政府执法部门进行“黑车”治理。首先，各网约车平台应当积极配合执法部门，加强对运营车辆相关信息与运行路线的监控，能及时将相关数据反馈至执法部门。对于驾驶员准入问题，网约车平台首先要加强犯罪记录筛查体系的完善，保证驾驶员满足无犯罪记录的最低标准。其次，加强驾驶员背景筛查机制的建立也是网约车平台监管“黑车”的一种前置性保障。对于驾驶员实际与登记信息不一致等情况，平台应针对监管漏洞加强检查，鼓励消费者与平台共同监督。同时，对于网约车平台监管，应定期由第三方组织进行评估，保证评估结果的客观性与公正性。

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F062.6

A

1008-4428（2017）10-158-03

吴知宜，女，湖北省武汉市人，广东海洋大学管理学院，硕士研究生，研究方向：行政管理；

宁凌，通讯作者，男，安徽省安庆市人，广东海洋大学管理学院院长，博士，教授，博士研究生导师。