王牧言

“弹性离校”政策财政投入绩效存在的问题及对策
——以某市为例

王牧言

为了进一步推进财政预算科学化、精细化管理，提高财政支出、资金安排的科学性和合理性，充分发挥财政资金作用，提高财政资金使用效益和效率，某市开展了弹性离校政策的绩效评价工作，笔者有幸参与了评价工作，对绩效评价工作中发现的问题进行了梳理。文章对此进行了阐述，以期有一定的借鉴意义。

“弹性离校”；问题；对策

为规范办学行为，深入实施素质教育，根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）的有关规定，教育部出台《义务教育课程设置实验方案》（教基〔2001〕28号），明确规定了义务教育阶段的课程设置，其中小学生中高年级、低年级周总课时数分别为30课时、26课时，各地出台规范意见进一步提出，严格控制学生在校集中教学活动时间，切实保证师生法定休息权利，小学生每天在校集中学习时间不得超过6小时。相关学校按照上述规定进行了相应的课程设置，这有效保障了小学生的身心和学业发展需要，但客观上也出现了学生、家长之间作息时间不一致的情况，部分学生家长按时接送孩子较为困难。为缓解家长接孩子难的问题，增强市民群众的获得感和幸福感，某市2013年起试行推广“弹性离校”制度，2017年在全市所有公办、民办小学进行全面推广。同时参考其他省市政策，设立相应的小学生“弹性离校”市级专项奖补资金。

政策长期绩效目标为：充分缓解部分学生家长接孩子难问题，增强市民群众的获得感、幸福感，社会美誉度高。具体执行中主要涉及市级、区级、学校和家长（学生）四个层面，其中：市教育、财政和人社部门负责包括业务指导、统筹规划、经费支持和督察考核等在内的统筹协调及指导工作；区级政府是政策的实施主体，负责成立区政府主导、教育部门牵头、相关部门参与的工作机构，研究制定适合本区的“弹性离校”工作实施办法；学校是政策的具体执行人，实行校长负责制，规范办学行为，加强安全管理，确保学生安全；学生家长应在每学期开学第一周，依照学校相关规定，自愿向学校提交“弹性离校”的书面申请，经学校审核同意后参加“弹性离校”。

“弹性离校”市级专项奖补资金预算总计5000万元，其中3000万元为补助，在当年度春季、秋季学期根据各区实际参与“弹性离校”的学生人数，按比例分两批补助到区，其余2000万元根据各区“弹性离校”工作实效予以奖励，由各区统筹用于“弹性离校工作”。此外，各区财政和教育部门也应安排“弹性离校”专项资金，市、区两级专项奖补资金合计平均每生每年不低于400元标准。

专项资金具体使用管理过程中执行项资金管理办法、《中小学会计制度》等财经法律法规和规定，经费列支内容主要包括工作相关消耗品购置、场地使用、购买社会服务、人员补助等事项。主要目的和成效表现在：一是可以解除部分家长不能按时接孩子的后顾之忧。二是有效降低家庭的教育成本。小学可以省去家长送孩子上托管班的费用；中学则可省去家长送孩子校外补课的费用。三是有利于提高学生的学习效率，减轻学生过重课业负担和养成良好的学习习惯。在学校，学生学习精力相对集中，有老师看护、指导，既可按时完成作业，又可进行拓展学习，老师对学生进行集中答疑解惑、对学习有困难的学生进行辅导，可以使学生提高学习效率，养成良好的学习习惯。四是充分利用学校的公共教育资源，给学生提供安全的学习场所。与学校相比，许多小饭桌属无照经营、条件简陋，一些补课场所也存在安全隐患。五是有效解决教师有偿补课问题。实施弹性离校，让学生回归学校，通过在校的答疑解惑和对学困生的辅导，减少学生的补课需求和个别教师外出有偿补课的机会，对治理有偿补课将有积极作用。六是通过弹性离校，错时放学，可以有效缓解交通压力，解决学校门前交通拥挤问题。

一、存在的问题

（一）政策定位不精准

“弹性离校”政策的根本定位是提供免费的延时照顾服务，缓解部分学生家长接孩子难问题，但其中存在如下情况：

1.难以有效缓解接孩子难问题

“弹性离校”托管时间为：冬季上学时间段托管结束时间原则上为17点，非冬季上学时间段原则上为18点（具体时间由各区确定），而职工下班时间普遍为17：00至18：00，尽管在原本的15：00～16：00点基础上有所延后，但两者之间仍无法有效对接，加之交通等因素影响，无法充分缓解接孩子难的问题，学生家长反映“5月前的弹性离校时间太早了，不能解决什么问题”。调研过程中了解到，一方面家长延迟接孩子现象较为普遍，另一方面，学校教师作为社会人，也存在客观的学习和生活时间要求，难以长期推迟下班时间，以与家长时间进行完全对接。

2.出现了“公共的悲剧”现象

“弹性离校”政策对象为“放学后按时离校有困难”的小学生，但就核查情况看，作为审核人的学校方面无法对“双职工家庭，爷爷奶奶外公外婆均在外地”诸如此类的申请理由进行准确核实，这削弱了政策的指向性，部分不符合标准的人群可轻易获得政策支持，极易造成“公共的悲剧”现象。部分区学校接纳比例近乎100%。部分受调教师也反映，“有的家庭并不存在接孩子难的问题，也让孩子参与弹性离校”，强烈要求进一步明确“如何界定哪些孩子能参加弹性离校”。

3.定位宗旨与社会预期不一致

随着经济社会的发展，单纯的延时托管服务已无法满足社会需求，要求进一步提升服务质量。《教育部办公厅关于做好中小学课后服务工作的指导意见》号召“广大中小学要结合实际积极作为，充分利用学校在管理、人员、场地、资源等方面的优势，主动承担起学生课后服务责任”，学生家长也提出“简单一刀切，不让校内补课，不合理”“根据学生意愿，家长自愿付费参加校内提高班和兴趣班，免除家长校外奔波辛苦”等多方面建议。此外，统计数据反映，在定位宗旨与社会预期不一致的情况下，政策效能受到了一定影响，总体退出率为10.2%，其中某大学附属小学学期初参加156人，期间退出138人，截止学期末余18人。相关工作人员介绍，除家长自身因素外，未提供课业指导也是退出行为的重要原因之一。

（二）资金筹措保障分配机制不健全

“弹性离校”政策资金由市级、区级两级资金补助资金构成，要求平均每生每年不低于400元标准，其中存在如下问题：

1.免费依据不充分

“弹性离校”政策主要按义务教育阶段学校实行“一费制”，收费项目不包含课后托管费等要求，为小学生提供免费的延时托管服务。但经查阅《义务教育法》等法律法规文件，“弹性离校”期间并不属于义务教育范畴，另外也未按基本公共服务清单制的要求，列示于市“十三五”时期基本公共教育服务清单中。

2.保障标准偏低

目前“弹性离校”政策支出由市、区两级财政共同承担，但限于财政供给的有限性，保障力度较低。按“3位老师照顾7个孩子”的人员配备标准计算，在不考虑物料消耗等影响下，工作人员平均收入仅为2.9元/小时（取80工作日/学期、2小时/工作日）。这说明现有的经费保障水平违背了“经济人”原则，主要依靠相关人员的义务奉献精神，不利于政策的长效推广。

3.保障资金落实不到位

在市级资金已拨付至区的情况下，部分区尚未将补助资金下达至有关学校。此事项一方面是因《指导意见》未明确资金下拨时间导致，另外一方面，区级资金落实不到位也是重要原因之一，其中某区级资金尚在筹措过程中，某区拟由区教育局垫付，年底与财政一次结清。

4.教师付出重视不足

专项资金管理办法要求相关资金用于“弹性离校”工作相关消耗品购置、场地使用、购买社会服务、人员补助等支出，但其中一方面是未明确是否可用于补助参与“弹性离校”工作的教师，另一方面，若可用于教师补贴，则可能违反《关于实施国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案若干问题的规定》（小学参照执行）等有关规定。

（三）工作质量有待进一步提高

1.部分学校托管时间不符合要求

部分学校的托管时间安排与《指导意见》中的原则性要求并不完全一致，样本数据中17：00-18：00之间的占比36%、18：00及之后的占比64%。

2.活动安排不妥当

核查发现，各校延时托管内容以作业、复习、预习和课外阅读四项活动为主，偶尔引入儿童电影、体育活动等文娱活动。其中一是科学计划性不足，类似“放羊式”管理，未就托管内容作详细的计划安排，体育活动等内容主要是由值班老师根据学生要求和自身判断临时组织，影响了托管工作的规范开展和服务质量的提升。二是学生容易疲倦。政策实施后，小学生每日在校时间由6-7小时延长至8-10小时，容易疲惫，特别是2-3小时的弹性期间内，一方面是减负政策导致作业量较少，另外一方面期间活动以学习和阅读为主，加之年龄幼小缺乏自控力，极易影响学习质量，相关教师反映存在“小学生无法自主完成作业，讲话人数多，教师监管有难度”“离校时间过迟，学生在校一天非常疲惫”等情况。

（四）教师参与积极性不高

教师是政策的主要执行人，统计样本中有177所学校采用自管自办模式，占比80.8%。但就调查情况看，广大教师对政策实施必要性的认可度为49.7%，明显低于正常水平，其中有两个区学校更是拒绝填报政策评价基础数据表。受调教师反映，弹性期间为学生放学后，超出了法定工作范围，影响了其正常生活和工作安排；将放学后的家庭教育内容转嫁至校方和教师，存在责任越位，也不利于父母和孩子的共同成长；付出与回报不成正比；安全责任等问题。

（五）社会满意度不高

为保障“弹性离校”政策评价的需要，我们以学校老师、学校保安、学校领导、社会志愿者、已退休人员、教育局工作者、学生家长等相关人员为调查对象，从政策的宣传、组织、时间安排、活动内容、质量等方面设计了相应的满意率调查问卷。根据统计结果，受调人群对“弹性离校”政策总体呈支持态度，但相比之下，教师对“弹性离校”政策的评价相对偏低，突出反映在对政策的认可度和是否有助于缓解接孩子难两个方面，分别为49.7%和70.1%。调查过程中，受调教师普遍反映“弹性离校”政策存在以下不足：一是弹性离校界定标准难以把控；二是弹性离校时间长；三是弹性离校作业质量不高；四是教师负担大。此外，大部分学生家长还建议进一步提高托管质量，一方面是加强纪律管理，另一方面是对孩子作业给予指导。

二、相关建议

（一）及时转换思路，对政策作更精准科学的定位

“弹性离校”政策聚焦缓解接孩子难问题，但就上述分析情况看，该定位目标一是受多方面影响，不宜达成；二是操作性不强，政策指向性受到了影响；三是提供的服务内容也不符合社会预期。建议及时转换思路，可参考《教育部办公厅关于做好中小学课后服务工作的指导意见》《关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》等国家文件和其他省市成功经验，将定位宗旨由缓解接孩子难问题转换为单纯的提供高质量课外服务，变不可控为可控，提高政策的可行性和易操作性。

（二）优化资金保障分配机制，切实保障政策落地

就现行的资金保障机制看，财政全额保障制虽减轻了家庭负担，提高了社会群众的幸福感和获得感，但同时也存在若干问题，一方面是保障程度较低，另外一方面也助长了“搭便车”现象。建议按照教育部党组书记、部长陈宝生“适当收取一些费用”的观点，对资金的筹措分配机制进行调整，一是合理确定服务内容及标准；制定成本定额标准，对资金需求作精细测算；二是按照地方财政供给保障能力，给予适当补助；三是与家长建立谈判机制，合理收取费用，四是研究出台相关政策；明确教师奖补标准。此外，还应加强资金下达的时效性管理，确保便民政策的落地和长效发展。

（三）发挥家委会作用，提供高质量高水平服务

针对教师对政策认可度较低的现象，建议对“弹性离校”工作的权责关系进行重新分配，可结合家长委员会建设工作，强化家委会的职能和作用，由其承担工作的具体组织和落实，学校和教师更多的担任指导者和监督者角色，一方面是减轻校方负担，提高其对政策的认同度，有利引导发挥于其的专业能力和经验，另一方面，因事关切身利益，家长更易尽心尽责，努力提高工作质量，同时还有助于引导其拥有的社会资源向教育领域转化，为政策运行提供更充沛的资源保障。

（四）关爱成长，提高活动内容的丰富化和精细化程度

按照均衡发展理念，从思想道德素质、能力培养、个性发展、身体健康和心理健康等多方面发展出发，面向全体小学生，提供组织做作业（适当予以辅导帮助）、自主阅读、体育、艺术、科普活动、娱乐游戏、拓展训练、社会、兴趣小组活动、观看适宜的儿童影片等多彩多样的活动，促进全面成长。同时还应统筹考虑不同年龄段儿童的成长需要和认知发展规律，科学设计，提供更加精细化和个性化的服务。

[1] 冯素水推进公共财政教育支出绩效评价研究[J].对外贸易，2014，（04）.

[2] 沈阳市中小学校实行弹性离校做好课后服务工作的政策解读[N].东北新闻网，2017-9.

[3] 南京市教育局解读“弹性离校”政策[N].南京日报，2017-2.

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1008-4428（2017）10-115-03

王牧言，金陵中学。