◎张 帆 罗志红

内陆核电项目邻避冲突的演化机理与治理对策
——以江西省彭泽核电项目为例

◎张 帆 罗志红

经济发展和社会进步促使公众环保意识增强。近年来，部分具有环境负外部性的基础工程建设和公共服务供给频繁引发邻避冲突事件。如果不能妥善处理，邻避冲突事件有可能转化为公共危机事件，从而影响社会稳定。本文以内陆核电项目邻避冲突事件为案例，从政府与公众两个视角对邻避冲突的演化机理进行分析，发现邻避设施的环境风险感知差异、利益相关者邻避诉求分歧、邻避决策话语权归属和邻避冲突治理方式是产生邻避冲突的根本原因。政府可通过全程舆情引导、重视公众参与、建立沟通机制、加强协同治理等举措对邻避冲突予以有效治理。

内陆核电项目 邻避冲突 演化机理 治理

新世纪以来，我国国民生产总值一直保持着较高的增长率，经济高速发展和社会持续进步使得城市居民对身体健康、宜居标准以及环境保护的自我意识不断增强。随着工业化和城镇化进程持续推进，由政府主导建设的基础工程与公共服务项目数量呈上升趋势，其中部分项目具有显著特征，即为公众带来经济利益的同时也存在明显的环境风险。居住在拟建项目周边的居民因担心身体健康、财产安全以及居住环境受损而产生抵触情绪，强烈要求该项目“不要在我家后院”，这种现象被称为“邻避”。事实上，项目周边居民并不是否定项目建设的意义，只是抵制此类项目经济利益共享而环境风险独担的特有属性。伴随着信息技术的普及和信息传播渠道的多样化，公众获取信息的速度更快、途径更广。部分谣传、虚假信息和误导信息在传播过程中所起到的负面作用强化了邻避效应。近年来，我国邻避现象以及由邻避现象引发的邻避冲突频发，通常集中在垃圾填埋场和焚烧站、高压变电站、PX项目、核电厂等工程项目选址和开工建设过程中。由于公众对政府公信力要求不断提高，对公平、公正、公开的诉求也随之提升。因此，政府和企业在项目建设过程中如果不能及时疏导公众情绪、妥善处理公众正当诉求和有效治理邻避问题，就很容易导致邻避现象升级为邻避冲突，进而引发公共危机，影响到社会经济的平稳运行。本文以江西省彭泽核电项目为例，探讨内陆核电建设过程中邻避冲突的形成与演变过程以及邻避冲突的演化机理，并提出内陆核电项目邻避冲突的治理措施和政策建议。

一、国内外邻避问题的研究状况

邻避现象的出现与经济发展、工业化进程、政府管理和公众环保意识等因素密切相关。国外学者较早关注到邻避现象，并对邻避问题进行了探索性研究，研究内容主要集中于邻避设施、邻避运动以及邻避冲突等方面。上世纪70年代O’Hare（1977）首次将邻避设施的概念引入学术界，对由邻避设施独特属性引发的邻避现象进行了描述，称之为“Not In My Backyard”（NIMBY），直译为“不要在我家后院”。此后，众多学者对邻避问题逐渐展开深入研究，认为邻避是居住在邻避设施周边居民对于具有经济利益共享环境风险独担的基础设施和公共服务予以集体抵制的活动，其初衷多是想保护自己的家园不遭受环境污染的损害（Dear，1992；Vittes，1993；Lake，1993）。自上世纪90年代，随着我国工业化和城市化进程的加快，邻避冲突事件逐渐增多，邻避问题成为国内学者关注的热点，多数学者对邻避问题的内涵基本达成共识，认为邻避问题常出现在具有重大环保争议项目的选址和建设过程中，公众为保护所处生活环境不受损害而对邻避项目产生心理抗拒，并对政府强制推行邻避设施建设表达强烈不满和进行集体抗争的行动策略（陈俊宏，1999；童星，2010）。

随着研究的深入，学界对邻避问题的深层原因进行挖掘并从多个视角展开研究。从心理学视角来看，邻避问题的发生取决于拟建设施周边居民对环境风险的认知、感知和可接受程度，而风险感知往往会经历认知重构过程，由“不怕”逐渐转向“我怕”（何艳玲，2012）；从经济学视角来看，邻避问题的表象原因是周边居民担心环境污染对自身财产带来的直接损失和间接损失，而深层原因则是涉及政府、企业、公众这三个利益相关者对邻避设施的边际收益与边际成本的核算差异（金通，2007）；从政府管理视角来看，邻避问题是公众对政府在决策权力垄断方面的不满和对自身诉求表达受挫的情绪宣泄（张乐，童星，2014）。总体而言，邻避问题是多重因素引致，其中既有内部原因，如公众对环境危害的恐惧、对风险认知的敏感、对政府和企业的不信任等。也有外部原因，如公众环保意识增强和对政治民主化的诉求，邻避设施客观存在的环境负外部性（王佃利，2012）。近年来，我国邻避冲突事件逐渐增多，学界研究重点转向邻避冲突的治理方式，提出加强源头控制、重视公众参与、项目科学选址、政府合理补偿、加强环保监测和成立非营利组织进行有效监督等治理举措（李永展，1997；邱昌泰，2001；张向和，2010）。

现有研究成果使我们更加清晰地认识到邻避问题，也提供了多种针对邻避问题的治理措施，但多数研究是基于具体邻避事件案例进行的对策分析，邻避设施的类别和属性的不同导致的邻避冲突程度和影响范围存在巨大差异，尤其是对于内陆核电项目此类重大工程项目引发的邻避冲突，当前仍缺乏对其演变机理与演化过程的系统分析。因此，加强对邻避问题演化机理的研究，能够有效实施邻避问题的前端控制，避免邻避冲突事件向公共危机事件的转化态势。

二、内陆核电项目邻避冲突的演化机理与案例分析

（一）内陆核电项目邻避冲突的演化机理

资料显示，截至2015年12月31日，我国大陆地区共有30台核电机组投入商业运行，装机容量接近3000万千瓦。另有25台在建核电机组，装机容量约为2810万千瓦。所有在运和在建的核电厂均为滨海核电厂，厂址几乎遍布沿海的各个省份。目前，我国已有27处内陆核电站进入选址、环评、筹备建设阶段，但仍没有内陆核电项目投入商业运行。从世界核电发展经验和我国核电发展趋势来看，内陆核电项目的建设及未来商业运行势在必行。

核电项目自开工建设到商业运行，再到后期维护均能发挥服务地方经济发展的积极作用，但同时核电项目的环境负外部性也非常典型。尤其是在2011年日本福岛核事故发生之后，公众对核电可能引发的环境风险感知更为深刻。加之互联网信息技术的普及，使信息传播更为广泛和迅速，核电项目的环境风险更易被强化甚至是扭曲，由此产生的邻避问题在所难免。内陆核电项目建设在我国没有先例，仍处于摸索阶段。由于具体国情差异较大，无法直接照搬国外内陆核电项目建设的经验，而且内陆核电项目与一般项目有所不同，一旦出现环境安全问题，带来的伤害远大于一般项目，周边居民对核电项目的心理恐惧与抵触情绪会更为强烈。因此，应对内陆核电项目邻避冲突的演化机理及演化过程予以深入研究，在邻避问题各个环节予以有效治理，避免引发进一步的群体性事件而影响社会稳定。

当前学界针对内陆核电项目邻避问题的研究较少，对邻避冲突机理和演化研究略显单薄。本文尝试从政府和公众两种视角对内陆核电项目邻避冲突的产生机理与演化过程进行分析（见图）。邻避问题起源于政府与公众对内陆核电项目环境风险的认知差异。政府通过组织专家和相关机构从技术层面对项目选址进行评估，采用客观风险技术指标来测算环境风险概率；公众对专业风险技术的具体指标并不了解，而是强调主观感知风险。风险认知差异导致公众产生邻避诉求。对于邻避诉求，政府多注重核电项目正外部性，常以服务地方经济和地方发展战略作为开展项目建设的依据；公众则关注项目的环境负外部性，要求保障环境安全与切身利益。政府实行封闭式讨论和表决，执行项目建设的决策；公众则要求政府将公众参与纳入决策过程，通过公开论证过程和监督环节修整决策，公众邻避诉求未果引发邻避冲突。邻避冲突的表现形式常常是政府公布决策方案遭到公众质疑后强行推进项目建设，而公众对决策不满且协商未果时，则多采用上访、组织群体性事件甚至是暴力抵抗项目实施。最终结果要么是政府出于维稳心理，采取妥协策略宣布项目停建；要么是强行推进项目引发更为激进的公共危机事件。可以看出，政府和公众在邻避冲突演化过程的各个环节中都存在不同程度的分歧，当分歧无法有效缓解和消除时，整个事态发展与当初的预期产生偏离。因此，对邻避冲突的有效治理应该是采用针对性措施妥善处理邻避问题演化发展过程中政府和公众的意见分歧。

图 内陆核电项目邻避冲突产生机理与演化过程

（二）江西省彭泽核电项目邻避冲突的案例分析

2012年初，南方新闻网、时代周报等多家新闻媒体报道了安徽望江民众抗议江西省彭泽核电厂项目建设事件发生始末。作为典型的内陆核电项目邻避冲突案例，事件的发生、发展、演化与平息过程都印证了前文对邻避冲突演化机理的分析。究其原因，仍是事件的各个环节中政府与公众对核电项目建设环境风险的认知差异。

事件起源于彭泽核电厂建设项目的选址。政府相关部门委托上海核工程研究设计院对彭泽核电厂选址进行了多次环评，认为选址达到核电厂建设的环境标准且环评结果不存在问题。但是，以“反核四老”为代表的望江民众认为项目选址评估、环境安全没有达到内陆核电项目建设要求，并以诸如地质条件、人口密度、用水安全和核电技术等方面未能达标为理由提出要求项目停建的诉求。在停建诉求未能得到采纳的情况下，民众采用给国务院、相关省、市、县的各级政府部门提交《呼吁停建彭泽核电厂的陈情书》的方式进行上访，同时借助媒体扩大舆论影响，并打算适时提起行政诉讼捍卫自身利益。最终，彭泽核电项目邻避冲突事件在国家实施“对所有在运核电厂进行安全排查和暂停所有在建核电机组”的大环境下暂时平息。邻避冲突演化过程存在若干问题：一是对于内陆核电项目环境风险与技术标准，政府和公众之间存在解读差异。二是对于邻避利益诉求，政府和公众之间存在较大分歧。三是对于邻避决策的话语权与参与权，政府和公众存在不同目标。四是对于邻避冲突的治理效果，政府和公众存在不同的愿景。虽然邻避冲突暂时得以平息，但是深层问题并没有得到妥善解决。因此，需要从邻避冲突的演化机理出发，对引发邻避冲突的根本原因进行有针对性的治理。

三、内陆核电项目邻避冲突的相关治理措施

（一）引导舆情普及核安全文化

公众的邻避情结源于对内陆核电项目环境风险的恐惧，而深层的原因则是公众对核安全文化的认识程度不足。建立核安全信息共享平台，采用微信公众号、官方微博等新型大众传媒工具，政府和核电企业可以通过官方渠道及时并定期发布核电安全知识与核设施安全运行与规范操作等相关信息，进而提高公众核文化的普及程度，缓解对核电项目建设和核电厂运行与维护的认知差异。

（二）重视公众参与建立有效沟通渠道

政府应自核电项目选址、环境评估、前期筹备建设等过程中重视公众参与，倾听公众诉求，建立沟通渠道和对话机制。采用举行听证会的方式，充分听取拟建项目周边民众的意见和建议，在主要媒体和公共场所对项目进展过程和决策过程进行公示，并制定相应的修补措施。

（三）加强协同治理建立应急响应机制

类似彭泽核电厂项目，多数邻避设施建设可能涉及不同行政辖区。相关省市行政部门应加强跨行政区域的协同治理构建联动环境监测机制。同时，应完善环境补偿机制以保障项目周边民众的切身利益得到合理补偿。此外，应建立针对突发性邻避冲突的应急响应机制，防止邻避冲突事件向公共危机事件转化。

注：本文系江西省社科规划项目《内陆核电项目建设的公共危机治理机制研究》研究成果（项目编号：14GL40）；国家社科基金项目《我国核电项目社会稳定风险评估及协同治理机制研究》阶段性成果（项目编号：14BGL132）

（作者单位：东华理工大学经济与管理学院）

责任编辑：司 斯