林 岚

（秦皇岛市市政建设办公室，河北 秦皇岛 066000）

试析新经济常态下政府投资项目控制工程造价

林 岚

（秦皇岛市市政建设办公室，河北 秦皇岛 066000）

十八大以后，我国逐渐进入了新经济常态，政府投资项目工程造价控制面临更加严峻的挑战。分析新常态下新经济的特点以及政府投资项目的特殊性，针对政府投资项目工程造价中的问题，探索加强政府投资项目工程造价控制和管理的有效途径。

新经济常态；政府投资；工程造价；控制

在经济体制转型的关键阶段，经济发展目标、经济结构、经济增长动力都发生了重要的变化。在新经济常态下，政府投资项目工程造价控制调整也迫在眉睫。本文将进一步探索新经济常态下政府投资项目工程造价控制和管理的有效途径。

一、新常态下的新经济

“新经济”一词最早出现在美国，代表了新的经济发展趋势，更加重视新技术对经济增长的带动作用，是对旧生产关系和生产结构的调整。在2000年美国发布的《数字经济2000年报告》中显示，在过去五年，美国30%的GDP都是由科技创新带来的。在我国，新经济的内涵要更加广泛，包括生产关系、经济结构、配置机制以及经济增长动力等多个方面。十八大以后，习近平同志根据当前国内外经济发展趋势，认为中国经济进入新常态，加快产业结构升级、大力发展新兴产业、发展“新经济”已经成为当前经济发展的主要任务。随着对经济新常态理论研究的不断深化，借鉴国际成功的发展经验，做出了化解过剩产能、发展新兴产业的判断。在这种背景下，政府职能转型，调整政府投资结构，服务地方经济，引导产业投资向重点发展行业，在政府投资项目工程造价方面，也提出了更高的要求，迫切需要解决政府投资项目控制工程造价中的问题，发挥政府在拉动经济增长中的积极作用。

二、工程造价和政府投资项目

工程造价是指一项工程在建设过程中预期或实际开支的全部固定资产投资费用，狭义的工程造价可以等同于工程价格，以工程为交易对象，以招投标为交易方式，由市场定价并确定最终费用。政府投资建设项目具有一定的特殊性，其主要的资金来源为财政拨付，在实际建设中，由于国家拨付建设资金，因此工程造价管理很容易被忽视，资金使用的规范性、效益性都无法得到有力的保障，浪费和贪腐现象比较普遍。随着人们对政府投资项目越来越关注，工程造价控制也得到了重视，要求政府投资项目加强造价管理。此外，政府投资项目具有限时实施、限时完成的特点，在建设过程中，常常出现抢工期、抓进度而忽视造价等问题，影响施工质量，增加了工程成本，造成资源的浪费。在新经济常态下，政府投资项目也面临着调整和转型，以市场机制代替计划经济体制，以市场规则代替行政指令，鼓励政府投资项目的市场化发展。

三、新经济常态下政府投资项目工程造价控制中的问题

1.投资决策不充分。在进行项目投资时，首先应聘请专业的咨询机构，对项目的可行性进行研究。目前，很多项目的可行性验证都流于形式，脱离实际情况，甚至还存在领导“拍脑袋”、项目盲目上马、项目补资料等问题，导致项目存在“先天性缺陷”，“边立项、边设计、边施工”现象时有发生，不利于项目的造价控制。究其原因，主要是由于项目决策的论证不充分，决策机制不完善，部分领导盲目追求政绩，忽视了建设项目的客观规律，项目缺乏合理性。

2.设计阶段不严格。在项目设计中，主要存在以下几个问题。没有严格按照限额设计，忽视造价指标，设计方案缺乏经济性，增加了投资成本；设计前缺乏实际调查和地质勘查，在设计时，存在部分不合理设计，造成资源的浪费；由于设计行业缺乏有效的约束和竞争机制，存在过多追求自身经济效益以及盲目按照委托方意见设计等情况，科学性和经济性不足；同时，由于目前并没有相应的考核和问责机制，无法约束设计单位的行为，不利于造价的管理和控制。此外，建设单位为压缩成本，不合理地减少设计费用，导致工程变更、工程签证时有发生，也是出现“造价失控”的一个重要原因。

3.招标文件及合同管理不规范。招标文件对工程造价具有直接影响，一些政府投资项目受投资来源渠道，资金紧张限制，范本规定可选择的招标方式单一，多采用低价中标的招标方案。委托代理机构编制招标文件，存在照抄规范文本、忽视项目特点和需求、针对性不足、合同条款约束不明确等问题，严重影响施工现场实际造价控制和现场施工管理及计量，低价中标后的工程进度及工程质量难以保证，增加了建设单位及政府行政主管部门的管控难度。部分单位在中标后，违背市场竞争秩序，围标、串标甚至虚假招标现象严重。缺乏有效的竞争机制，招标时无法选择真正具备技术和管理优势的单位，实际更不利于工程造价的管理和控制。评标时缺乏足够的造价控制意识，也会导致部分单位利用不平衡报价，故意调高清单项目单价，严重偏离市场价，也会变相导致经济损失的增加。

4.签证及补充协议管理不到位。缺乏完善的现场签证管理制度，补充协议管理不到位也是增加造价的重要因素。在现场施工中，常常会出现签证资料不完整、虚假签证等现象。部分补充协议违背了招标文件和合同条款，大幅度增加项目投入，不利于造价控制。部分建设单位认为，造价控制是政府财政、审计部门的工作，在工程变更上，没有履行应尽的职责，监管不到位，甚至故意模糊工程造价。此外，项目监管部门众多，联动性较差，不利于迅速解决问题，导致竣工结算阶段周期延长，极大地增加了工程造价控制的隐患。

四、新经济常态下政府投资项目工程造价控制的途径

1.加强政府投资项目决策论证与概算控制。政府投资项目决策直接关系到项目的成本和产生的经济效益、社会效益，提高投资项目决策论证的科学性，是工程造价合理性控制的前提。在项目决策阶段，应充分考虑项目的经济性、可行性和必要性，掌握事前控制的主动权，杜绝“拍脑袋”工程，立足城市发展的长期规划，组建专家小组对项目进行论证。对项目概算进行严格控制，要求设计单位树立正确的概算控制理念，对项目负责人建立考核和问责机制，制定科学的项目概算控制方案，明确控制重点和具体控制内容，实现投资项目经济效益和社会效益的最大化。正确认识概算控制工程项目重要性，完善配套的制度，聘请审计部门对项目概算进行审核，加大审批和监管力度，建立概率控制的运行机制，提高投入资金的效益性。

2.注重设计阶段和招投标阶段的造价控制和预算管理。有研究显示，设计阶段对项目造价控制的影响重大，约占项目总造价的85%。因此，做好设计阶段的造价控制至关重要。政府重大项目投资应采取限额设计委托，明确要求设计单位在投资估算范围内进行初步设计，并按照初步设计方案控制施工设计图，在总投资限额内确保设计质量，提高设计的合理性和经济性。推行设计招标制度和设计监理制度，规范设计市场，约束设计单位行为，健全设计行业的竞争机制，严肃处理挂靠设计等问题。从源头上控制设计，消灭设计中存在的错、漏、碰现象。完善评标标准，重视工程造价控制。全面实施工程量清单计价招标制度，提高清单编制质量。对招投标文件进行严格审核，确定招投标的公平、公正、公开，按照标准流程和规范，组织招标、评标工作，对重点项目的工程拦标价及施工单位的投标报价报价进行认真的分析和复核，对其合理性进行评价。

3.加强项目施工过程的监管。新经济常态下政府投资项目工程造价控制应加强项目施工全过程的监管，整顿市场秩序，坚持大建设、大市场、高效统一的原则，加强各管理部门的沟通，建立联动机制，确保项目能够进行统一实施、统一管理，简化管理部门，优化管理程序，对基本建设程序各个关口进行严格把关，将决策不合理、缺乏可行性、投资无计划的项目消除在萌芽中。发挥市场调节作用，使招投标管理规范化、透明化，建立良好的竞争机制，保证竞争的充分性和公正性，坚持技术创新、管理创新，提高工程造价控制水平。对中标单位进行跟踪管理，同步控制工程造价、工程质量、施工进度，加强关键工序的监督管理和组织验收，加强施工合同、现场签证、工程变更、补充协议管理。合理利用工期索赔、变更索赔、质量索赔等反索赔机会，维护政府投资的合法权益。严格审查现场经济签证和设计变更的材料，按照标准流程执行，对不合理的变更和签证拒绝审批。利用审计环节进行造价控制，采取标前控制价审核、跟踪审计等形式，加强管理型审计及过程审计。同时，政府部门应该制定合理的奖惩机制，推行建立科学的建设市场信用评价体系，与市场准入挂钩。

4.对政府投资项目扩大绩效评价的范围和加大绩效评价的力度。各级政府及财政部门要以科学的发展观为指导，推进预算管理制度的改革和创新，促进财政投资项目管理的科学化与精细化管理，建立健全的贯穿资金预算编制、审查、执行、监督、评价全过程的绩效管理制度。强化对部门支出绩效责任和财政部门监观作用，更好地发挥公共财政职能作用。建立以结果为导向，以绩效管理为核心，以制度和机制建设为保障，引导政府投资项目在新经济常态下，以改善管理、优化资源配置、进行工程全过程的预算绩效管理，将工程造价控制与提高公共服务水平挂钩，使有限的财政资源配置更加优化，财政资金使用更加有效。

五、结语

新经济常态下产业结构转型、经济结构调整已经成为经济发展的必然趋势，政府投资项目也必须做出相应的调整和改进，适应新经济常态下经济体制的改革和创新。其中，最重要的就是政府投资项目的造价控制，针对当前造价控制中投资决策不充分、设计阶段不严格、招标方式单一及合同管理不规范、签证及补充协议管理不到位等问题，加强政府投资项目决策论证与概算控制，注重设计阶段和招投标阶段的造价控制。同时，加强项目施工过程的监管，引导建设单位将绩效评价的理论及方法贯穿到项目建设的过程管理中，在新经济常态下提高财政资金的配置和使用效益，提升政府公共服务水平，促进经济社会协调发展。

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D630

A

1673-291X（2017）34-0095-02

2017-08-16

林岚（1973-），女，河北秦皇岛人，副高级工程师，从事市政工程建设、管理、投资控制等研究。

[责任编辑 陈丽敏]