◎文/赵恩成

地方党管人才体制机制创新研究
——以天津滨海新区为例

◎文/赵恩成

党管人才是我国实施人才强国战略的重大举措和重要保证，而落实党管人才的关键在于创新和完善党管人才的体制机制。本文总结了部分省市构建党管人才体制机制的经验做法。在此基础上，以人才密集的天津滨海新区为例，深入剖析地方党管人才工作机构及职能设置的现状和主要问题，并提出了系统改进地方党管人才体制机制的对策建议。

地方政府；党管人才；体制创新；滨海新区

党管人才是马克思主义人才观和“三个代表”重要思想相结合的产物。马克思主义理论认为，生产力包含着三个基本因素：劳动者、劳动资料、劳动对象，其中劳动者相对于劳动资料和劳动对象具有主体能动性，是对生产力起决定作用的因素。劳动者素质有高低、能动性有大小，人才的高素质和创造性可以将先进技术运用于生产中从而提高劳动生产率，是最活跃的先进生产力。因此，基于“我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求”的重要论断，党管人才自然成为践行“三个代表”重要思想的题中之义和具体体现。

落实党管人才，“管”字是灵魂，体制机制构建是关键。根据现代管理学理论，管理体系无一例外是体制、机制、制度的三维架构，其中体制机制受制度的制约，同时对制度的巩固与发展起促进作用。然而，国内关于党管人才的研究多集中于人才引进、培养、使用、激励的制度层面，专注于体制机制问题的研究较少，从地方视角研究这一问题的成果更是寥寥无几。这应该说是一个缺陷，因为地方党管人才体制机制建设是我国人才管理工作的微观基础和现实支撑，其完善与否直接关系着我国人才制度的落实效果和人才强国战略的最终实现。

一、我国党管人才体制机制框架基本确立

在党管人才领导体制建设中，经过逐级组织推进，上到中央，下到省、市、县的四级人才工作体系基本建立。为加强党对全国人才工作的领导，中央成立了人才工作协调小组，负责全国人才工作的战略规划、政策研究、宏观指导、工作协调等。在中央的领导推动下，各省区市和中央有关部委党委，先后成立了人才工作领导或协调小组，由党政主要负责同志或党委分管领导担任领导小组负责人。在人才工作机构设置方面，中央组织部专门组建了人才工作局，各省市党委组织部门专门成立了人才工作机构，充实了工作力量，地市组织部门建立了专门的人才工作机构或相关人才工作机构，绝大多数县、市、区组织部门配备了人才工作专职人员。

在党管人才运行机制建设中，中央和地方在实现途径和方法上进行了积极探索，党管人才工作逐步内化成人才工作常态举措。一是做好人才工作的系统规划。自《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》颁布实施以来，各省市、副省级城市、地级市，甚至半数以上的区县都出台了人才发展规划，构建了完善的全国人才规划体系，各级人才机构进一步明确了人才发展战略的目标、指导方针、总体部署和举措。二是建立健全人才工作协调（领导）小组工作制度，切实履行职责。中央人才工作协调小组建立了情况通报、联席会议、任务分解和督查等工作制度，每年制定人才工作要点并加以分解，将任务落实到每个部门和单位，同时抓好监督工作。三是明确人才机构职责，保证各项工作协调有序运转。不少地方出台专门文件，进一步明确组织部门牵头抓总和有关部门各司其职、密切配合的工作职责，并提出了具体要求。四是实行人才工作目标责任制，增强党管人才执行力。各省市完善“一把手抓第一资源”的责任机制，把各级党委、政府和人才工作领导或协调小组成员单位的主要负责人作为考核重点，强化考核结果运用。

2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，进一步明确了加强党管人才工作的基本原则和工作要求，对发挥党委（党组）总揽全局、协调各方的领导核心作用，政府部门各司其职、密切配合，社会力量发挥重要作用的党管人才工作体制机制作出系统的规定，是新形势下加强党管人才工作的制度性文件。

总的来说，经过十余年的建设，我国党管人才体制机制框架基本确立。中央在完善自身体制机制的同时对地方体制机制构建提出了指导性意见和要求，并在具体操作上给地方留有空间。各地从实际情况出发，在模式选择、结构特点、机构及职能设置、工作运行机制方面积极探索，大胆实践，党管人才体制机制构建呈现较为多样化的特点。

二、部分省市党管人才体制机制构建的经验做法

（一）构建人才工作体系，充实人才工作力量

1.建立分级人才工作机构体系。

南京市明确市、区县和开发园区要建立健全人才工作领导小组，开发园区、街镇、国有企事业单位要设立人才工作处（科）室，并鼓励和支持有条件的“两新”组织（新经济组织和新社会组织）设立人才办事机构和专员。石家庄市基于“成网连片，上下贯通”的原则，在市、县、乡、村四级普遍设立人才工作领导、管理、服务机构。其中，县、市、区设人才工作领导小组，乡镇、街道设人才工作室，村、社区成立人才工作站，同时在市、县两级人才比较集中的部门、单位，建立人才工作联系点。

2.规范各级人才工作机构职责。

南京市市委部门、市政府部门、市级党群机关分别明确了各自的人才工作分工，基本做到各项人才工作均有明确归口负责单位，各支人才队伍均有明确对应管理部门。石家庄市市委人才工作领导小组承担全市人才工作规划、指导、协调、决策等职能，县、市、区人才工作领导小组承担本地人才资源开发、整合、培训、服务等职能，乡镇、街道人才工作室负责人才资源调查统计、分类建档、人才供求信息发布及实用人才培训，村、社区人才工作站具体组织各类实用人才开展各项服务活动。

3.保证人才工作机构人员配备。

济南市在市、县级人才工作机构明确分管领导行政级别，人才工作做到编制到位、职责到位、人员到位，按照服务人才数量及层次匹配专职人员编制，在机构改革中始终保持人才工作人员职数只增不减。安排专人负责人才网络体系建设工作，在每个人才工作联系点专设人才工作联络员。

（二）健全人才工作机制，落实人才工作任务

1.建立科学决策机制。

黑龙江省健全人才工作领导小组工作会议和工作例会议事制度。工作会议上，议题由组长、副组长或人才工作领导小组办公室及成员单位根据工作实际提出，按照提出议题、听取说明、讨论研究、形成决策的程序进行。适时组织召开工作例会，根据议题内容邀请成员单位以外的有关部门负责人列席。长春市建立了人才工作专题调研制度，要求人才工作部门围绕人才工作和人才队伍建设的重点、热点和难点问题，分层级展开专题调研，提出创新举措和指导性意见。山西省建立决策咨询制度，由省政府组织全国“两院”院士成立院士咨询指导委员会，对高端人才队伍建设中的重大问题进行调查研究，提出建设性意见和决策预案。

2.完善工作协调机制。

浙江省建立重大事项汇报制度，要求人才工作领导小组成员单位、地市有关部门作为报告单位，对贯彻落实中央和省委人才工作决策部署情况、本地本部门开展重要活动情况、制定的重要政策及各方面对人才工作的意见建议等内容随时上报，年底对年度重大事项汇总上报。湖北省建立人才工作专人沟通制度，各地、各部门选派专人担任人才工作联络员，负责与人才工作领导小组的日常联系、沟通协调、通报事项、报送信息等具体工作事宜。青岛市通过人才工作成员单位联席会议制度，通报贯彻执行党委人才工作领导小组会议决定及有关重要情况，商议协调工作中的重要事项，联席会议研究确定的有关事项按照部门职能由各成员单位负责具体落实。

3.健全督促落实机制。

成都市建立目标考核制度，把人才工作纳入党委、政府领导班子和党政主要领导干部年度目标考核内容，明确综合考核指标体系中人才工作专项考核权重，每年进行专项考核，考核结果作为领导班子和党政主要领导评选先优、提拔使用的重要依据。长春市制定人才工作定期监督制度，每季度召开人才工作汇报会，通报上级精神及工作要求，发现和解决工作中遇到的实际问题，及时跟进人才工作进度。每年采取分片联检等方式对全市人才工作进行一次全面检查，督查结果在一定范围内以适当形式通报。

4.完善人才信息机制。

长春市建立人才信息收集和反馈机制，每年对全市人才流动和需求信息进行全面分析预测，形成年度人才预警情况报告，为市委、市政府人才工作决策提供依据。通过建立专家服务快速反应信息系统，有效发挥专家等高层次人才在处理突发公共事件中的作用。石家庄市健全人才信息共享机制，共享从市、县到村、社区各级实用型人才信息库，使基层不同群体得到特色种养、机械制造、医疗卫生、法律服务等十多个行业各类人才服务支持。南京市实行领导直接联系人才制度，市、区县和开发园区领导通过定期走访、会议座谈等多种形式，与人才建立和保持密切联系。由市、区县组织部门代表党委定期联系人才库入库人才，组织开展集体联谊，协调解决实际问题。

（三）调动社会各界力量，形成人才工作合力

1.健全基层人才服务网络。

上海市将人才工作机构覆盖到各街道镇、高校以及产业园区等人才聚集的地方，并将政策宣传、政策咨询、人事工作办理、反馈人才信息、培育人才作为其主要职能，其中高校人才工作站为促进应届毕业生就业、实现校企人才对接发挥重要作用。宁波市海曙区针对商圈人才特点，搭建城市人才会客厅，对重点商圈抽调专职人员担任重点联络员，实行分责包片的网络化管理制度。按照“组织共建、工作共进、活动共创”的原则，在部分商圈建立了商圈总工会、团委、企业家联盟会等工作平台，主动与企业进行人才对接。

2.探索灵活用人制度。

上海市浦东新区推行党务干部“员工派遣制”，探索非公有经济党建、人才工作部门工作人员职业化的新途径，其委托浦东新区高级人才开发公司派遣人员，按照“政事分开”的原则合理确定聘用人员的工作职责，承担人才相关事务性工作，并参照事业单位同类岗位的薪酬标准，按照岗位责任大小为聘用人员设计较具市场竞争力的薪酬体系，由新区支付相关工作经费。

3.大力扶持人才服务机构和行业协会。

广州市对各级政府部门所属人才服务机构进行体制改革，通过整合、重组等方式积极培育大型人才服务机构，鼓励民间、境外资本参与人才中介服务产业，形成政府部门宏观调控、市场主体公平竞争、行业协会严格自律、中介组织提供服务的人才市场运行格局。上海市、北京市、广州市等均已成立人才服务行业协会，由人才中介、服务机构行业企事业单位自愿组成，为跨部门、跨所有制的非营利的行业性社会团体法人，致力于强化人才服务机构自我管理功能，实现政府在人才工作中的职能转变，形成统一、健康、规范的人才服务体系。

三、滨海新区党管人才体制机制现状

滨海新区是我国高端人才的聚集区。截至2015年底，新区各类人才总量89.7万人，人才资源就业分布以航空航天、汽车及装备制造、电子信息、石油石化、粮油轻工、生物医药、新能源、新材料等八大优势产业为主，同时随着新兴产业的快速发展，人才聚集度正在逐年提高，人才密度居全国前列。在新区工作的“两院”院士、突贡专家等高层次人才606人；入选国家和天津市“千人计划”160人，其中“千人计划”创业型人才83人，占全市95.4%。同时，滨海新区是我国地方人才工作的典型区，其人才工作机构及职能设置基本遵循国家人才工作的大的体制机制框架，同时在尊重历史与现状的前提下注入了自身特点，初步形成了两级有序分工、三种模式并存、多项措施共举的人才工作格局，在实际工作中发挥了较好的作用。

（一）人才工作职责两级有序分工

第一层级为滨海新区层级。滨海新区人才工作领导小组是滨海新区区委、区政府领导下的滨海新区人才工作的决策研究和组织协调机构，其成员由滨海新区区委、区政府有关领导，滨海新区有关部门主要负责同志，各功能区有关负责同志组成。人才工作领导小组主要抓好力量整合、谋划大局、统筹协调、重点指导等工作，部署重大人才政策，推动实施重大人才工程，研究解决人才工作中存在的重大问题。领导小组各成员单位把人才工作任务列入工作计划，重点抓好履行职责、提供服务等方面的工作，实施行业人才的专业化管理。人才工作领导小组下设办公室作为领导小组的办事机构，设在区委组织部，履行人才工作的牵头抓总职能，承办领导小组交办的各项工作。

第二层级为各街镇、功能区层级。各街镇沿袭了原塘沽、汉沽、大港过往工作积累的模式，分别建立了比较规范完善的人才工作领导机构和工作机构，专门成立了人才工作科。各功能区根据区域特点和工作实际，调整充实人才工作机构，执行滨海新区人才工作战略部署，协调推动功能区内人才工作。开发区、保税区等功能区在管委会下不设组织部，由人社局负责牵头各类人才管理工作，负责统筹各类人才管理工作，发挥协调落实作用。以东疆港保税区、中新生态城为代表的一些新建功能区尚没有设专门人才机构，主要由专人负责牵头人才管理工作。

（二）人才工作机构三种模式并存

第一种模式为人才工作领导小组管理模式。这种模式以滨海新区及下属街镇为代表，由党政有关领导、有关部门主要负责同志组建人才工作领导小组，成员单位包括组织部门、人社部门、科技管理部门等同级人才工作相关部门。领导小组下设办公室，办公地点设在各级党委组织部门。第二种模式为人社局集中管理模式。这种模式以开发区与保税区两个功能区为典型代表，同时一些新建功能区，如中新生态城、中心商务区也参考该模式进行人才管理工作推动。其模式特点为在管委会下不设组织部，由功能区人社部门负责牵头各类人才管理工作。第三种模式为专人负责管理模式。这种模式是指不设专门机构，主要由专人负责牵头人才管理工作，主要以东疆港保税区等新建功能区为代表。由于功能区没有组织部、人社局等部门设置，目前人才工作只设定专人负责。

（三）人才工作机制多项措施共举

滨海新区及各街镇、功能区不断创新人才工作机制，充分发挥机制的导向作用，为有效推进人才工作提供制度保障。建立人才工作领导小组会议制度，由组长召集并确定议题，原则上每半年召开一次会议，也可根据需要随时召开，对人才工作和人才队伍建设中的重大问题，领导小组充分征求有关专家学者的意见，决定事项时实行集体研究决策。平时需要协商的一般性问题，由人才办采取给领导小组成员送阅文件、征求意见的办法及时处理。建立联络员制度，各成员单位安排综合部门或组织人事部门负责同志担任人才工作联络员，负责信息沟通及相关工作。

四、滨海新区党管人才体制机制存在的主要问题

从滨海新区人才工作全局来看，机构设置局部完善与整体缺失的矛盾仍然比较明显，人才工作上下脱节、区域分割的问题在一定程度上存在，纵向贯通、横向协调、统一高效的工作机制亟待建立和完善。

（一）滨海新区人才工作机构及职能设置存在的主要问题

第一，各街镇、功能区人才工作机构设置存在较大差异。滨海新区内各街镇、功能区分别从各自经济社会发展特点和实际需要出发，设置了各具特色、针对性强的人才管理机构，对区域内人才管理服务发挥重要作用。但从滨海新区人才全局出发，三种人才工作机构模式并存的现象造成上下级部门难以对应，滨海新区与各街镇、功能区之间，各街镇、功能区内部之间的工作衔接和沟通联系更多的依赖对应人员，而不是对应的机构或岗位，增加了工作的复杂性，不利于提高人才工作效率。

第二，人才机构职责权限划分不够清晰。由于人才分类和部门职能界定不尽一致，滨海新区人才归口管理存在着某些职责交叉和空区盲点，导致出现有的人才多头管理、有的人才无人管理的情况。如区国资委归口负责高层次企业管理人才，但由于其业务管理对象主要为大型国资背景的企业，对民营、外资企业人才管理则显得力不从心；区民政局归口负责社会工作人才，但对于区教育局、区卫生局等所辖大量的社会工作人才的管理相对困难；区科委归口负责的专业技术人才多为海外归国人才，与区人社局负责海外人才的管理范畴出现重叠。

第三，人才工作力量薄弱。部分滨海新区委办局及街镇、功能区对人才工作的重要性认识不足，仅仅把人才工作当作一项附属工作来抓。有的虽设立了人才工作职能处（科）室，但没有支持和辅助部门，人才管理部门既要做政策的制定者，又要做具体实施者；有的人才管理部门没有实行科学的定编、定岗、定员管理，人员配备不足，工作人员往往身兼数职；有的甚至没有明确的分管部门和人员，人才工作难以开展。

第四，部分新建功能区人才公共服务职能缺位。滨海新区各功能区的人才公共服务机构发展不均衡，布局缺乏整体规划，统一、贯通的人才大市场远未形成，难以实现人才公共服务资源在区域内的规模效应。原塘沽、汉沽、大港地界和开发区、保税区、滨海高新区设有人才服务中心，各种人才市场、职业介绍中心比较完备。而新建功能区普遍存在人才公共服务机构和职能缺失的问题，只能借助周边比较成熟功能区的延伸服务解决自身需求，或采取一些权宜之计，这给相关人才工作发展带来诸多不便。

（二）滨海新区人才工作机制存在的主要问题

第一，人才工作决策统筹机制有待健全。科学决策机制需要进一步完善，特别是重大决策需要进一步细化专家咨询程序和集体决策方式方法。对于人才发展战略和人才队伍建设的重大议题，尚未建立党政主要领导和人才工作机构的调查研究制度。此外，滨海新区人才工作缺乏统一的规划和安排，人才工作整体目标规划的缺失使滨海新区上下难以做到心往一块想，劲往一处用，全区一盘棋。

第二，人才工作协调落实机制有待健全。滨海新区各委办局的人才联席会议制度尚未建立，造成跨部门的人才工作难以协调落实，人才工作部署不能及时贯彻，落实情况不能及时反馈。重大事项和重要信息通报制度还不完善，造成各街镇、功能区出台的人才政策文件、重大工作部署、重要活动信息不能及时共享。

第三，人才工作综合配置机制有待健全。滨海新区人才政策缺乏宏观统筹，各街镇、功能区出台的人才政策存在很大差异，虽然在一定程度上体现了区域特色和实际需要，但同类政策不协调、不一致的问题比较突出，对内容易导致区域间人才工作发展的不平衡，对外无法体现人才政策的统一性和权威性。此外，滨海新区对六支人才队伍的建设重视程度还存在差异，部分人才队伍建设缺少相应的制度安排，造成人才引进和留用困难。

第四，人才工作监督检查机制有待健全。近年来，天津市、滨海新区制定下发了一系列人才工作指导意见、支持政策、工作部署，但由于缺乏有效的督促检查和考核机制，各职能部门、街镇、功能区的落实情况及工作绩效不能得到及时的监督和反馈，造成部分工作任务执行乏力。

五、改进滨海新区党管人才体制机制的对策建议

改进滨海新区党管人才体制机制，应立足于滨海新区实际，以健全人才工作机构为核心，以落实人才工作机构职能为关键，以完善人才工作机制为保证，努力开创全区上下既统一规范、又发挥各方优势的人才工作新局面。

（一）健全党管人才的领导机构，切实履行统筹决策职责

在滨海新区、各街镇、功能区全面实行党委领导下的人才工作领导小组体制，未建立领导小组的街镇、功能区要尽快建立。各级领导小组要在所属区域人才工作中发挥核心领导作用，组长要带头抓好人才工作，小组成员要按照分工抓好分管领域或系统的人才工作。领导小组牵头制定所属区域人才发展战略和发展规划，部署全面人才工作，实施重大人才工程，审批人才政策和人才项目。

（二）健全党管人才的协调机构，切实履行牵头抓总职责

各级党委组织部门要成立人才工作处（科），配足配齐专职工作人员，做到编制、职责、人员、工作经费四到位。人才工作处（科）承担人才工作领导小组办公室职责，对落实人才发展规划、实施人才重大政策和人才重大工程等重点专项工作，要根据各部门相关职责，做好统筹安排。对领导小组关于人才工作的重大部署、年度人才工作要点，要及时分解到相关部门，明确责任分工，提出工作质量和时间进度等要求。各责任部门要进一步细化任务分工，制定工作方案，确保任务落实。

（三）健全党管人才的落实机构，切实履行人才分类管理职能

明确六支人才队伍的主管部门，区委组织部主要针对党政人才，区人社局主要针对公务员、政口干部和专门技能人才，区科委针对专业技术人才，区农业局针对农村实用人才，区国资委针对企业经营管理人才，区民政局针对社会工作人才实施具体人才管理。各街镇、功能区应结合自身实际分别明确六支人才队伍建设的对应责任部门。所在区域、系统内人才资源规模比较大的职能部门，应根据实际需要建立人才工作专门处（科）室。各人才队伍主管部门要把本系统人才管理职能作为部门的法定职能，在制定本系统人才发展规划、出台人才促进政策法规、优化人才发展环境等方面发挥作用。

（四）健全多层次人才服务机构，切实履行人才公共服务职能

建设统一规范的人才市场体系，已设立人才公共服务机构且功能比较完善的街镇、功能区保留原职能不变，未建立人才服务中心的要尽快建立，承接相关业务。人才服务中心面向各类用人单位和人才提供个性化和丰富多样的“一站式”服务。在各街镇层面建立人才工作站，安排专职人员负责人才工作。人才工作站要全面了解街镇内各类人才的基本信息，向街镇内有关组织和人才对象宣传有关政策信息，接受人才政策的咨询。

（五）加快健全完善滨海新区人才工作机制

一是要健全科学决策机制。健全人才工作领导小组会议制度，凡涉及人才工作的重要文件、重要活动安排等都要提交会议审议，重大事项要报同级党委审定，提请人才工作领导小组会议审议的文件和事项要事先征求相关部门意见。实行重大决策专家咨询制度，明确重大决策范围，细化专家决策程序。建立调研制度，人才工作领导小组组长、副组长及成员单位负责同志每年至少开展一次人才工作调研，人才工作机构负责同志坚持经常性调研，及时转化优秀调研成果。

二是要健全协调落实机制。健全完善人才工作联席会议制度，对多个职能部门共同参与的人才工作，牵头部门应定期召开会议交流情况，研究问题，推动工作落实。继续完善人才工作联络员制度，领导小组办公室通过定期召开联络员会议、开展业务培训等形式，加强各有关部门的联系和协作。健全完善重大事项和重要信息通报制度，建立滨海新区人才工作信息网络平台和统一的信息发布机制，通报党委关于人才工作方针政策、重大部署，共享各职能部门、街镇、功能区出台的人才政策文件、重大工作部署、重要活动信息。

三是要健全综合配置机制。出台统领全区的人才发展中长期规划，抓好各区域人才政策的指导与协调，特别是涉及人才引进、使用、奖励、待遇等政策，在体现区域特色和满足实际需要的基础上，尽量减少落差、使其趋于一致化。建立跨部门、跨行业的人才资源合理配置机制，对六支人才队伍进行统筹考虑和安排，对于滨海新区建设中急需的生产一线的高技能人才、社会管理人才、农村实用人才等，加强部门管理，配齐工作力量，实行政策倾斜。

四是要健全督促落实机制。建立人才工作目标责任制，强化责任，加强考核，考核结果作为衡量领导班子和领导干部工作业绩的重要依据。建立检查通报制度，各级人才工作领导小组要采取年度检查与日常检查相结合的方式，对本区域本部门工作落实情况进行检查，检查结果要以适当形式予以通报。建立重点工作专项督察制度，对人才工作领导小组确定的重点工作，领导小组办公室要加强跟踪指导，协调解决存在问题，督促工作落实。

[1]马平轩.党管人才领导体制和工作机制分析[J].人才资源开发，2008（9）.

[2]黄爱华.中国共产党执政兴国的重要方略：党管人才问题研究[M].湖南：湖南人民出版社，2009：97-101.

责任编辑：张丽恒

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赵恩成（1979—），天津滨海综合发展研究院。邮编：300456