◎文/天津市北辰区政协课题调研组

关于推进天津市北辰区产城融合促进新型城镇化建设的调研报告

◎文/天津市北辰区政协课题调研组

产城融合是在我国转型升级的背景下相对于产城分离提出的一种发展思路，要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。北辰区作为天津市唯一一个国家级产城融合示范区，担负着探索新型工业化和新型城镇化发展路径的责任和使命。本文旨在通过深入基层调研，考察先进地区，借鉴先进经验，在深化理念认知，强化顶层设计；创新体制机制，完善保障体系；强化规划引领，完善产城融合；整合土地资源，集约节约利用；完善公共配套，优化城市功能五个方面为北辰区产城融合发展提出对策建议，同时也为全市推进产城融合发展探索可复制、可推广的经验做法。

产城融合；顶层设计；创新体制机制

推进产城融合发展，是主动适应经济发展新常态、推动经济结构调整、促进区域协同协调发展的重要举措。国家发改委2016年10月批准了58个国家级产城融合示范区，北辰区作为天津市唯一一个国家级产城融合示范区，担负着为全国新型工业化和新型城镇化探索路径,发挥先行先试和示范带动作用的责任和使命。为此，由北辰区政协牵头，会同区委研究室、区政府办公室、区发改委、北辰经济技术开发区和有关镇组成专题调研组，深入基层调研，考察先进地区，邀请专家学者论证，借鉴先进经验，提出对策建议，为全市推动新型工业化和城镇化融合发展探索可复制、可推广的经验做法。

一、发展机遇

北辰区是天津环城四区之一，位于京滨综合发展轴的核心位置，是连接京津两个特大型城市的重要走廊和展示天津形象的重要门户。现辖9镇7街，户籍人口37.8万，常住人口近百万，总面积478.5平方公里。目前，正面临着融入京津冀协同发展、自主创新示范区建设和天津自贸区开发开放等重大国家战略发展机遇，工业化和城镇化“双轮驱动”发展也为北辰区产城融合打下了坚实的基础。

（一）工业基础十分雄厚

北辰区作为天津老工业基地之一，产业集聚承载能力较强，有中外企业1.6万家，形成了装备制造、现代医药、新能源新材料和电子信息四大优势产业，被评为国家新型工业化装备产业示范基地和全市千亿级装备产业基地，为产城融合提供了较强的产业支撑。

（二）城市化潜力巨大

随着天津外环拓圆工程的实施，北辰区环内面积达到135平方公里，占中心城区近三分之一。京津城际地区综合提升和95平方公里城市建设管理体制改革试点，是建国以来市政府对区县唯一一次大范围放权，为区域开发建设提供了强有力的政策支撑。近年来，城中村改造和示范小城镇建设步伐逐步加快，恒大、红星国际、融创、金侨、金地等一批高端房地产项目的进驻，使北辰区城市形象品位得到进一步提升。规划面积68平方公里的全市唯一一个国家级产城融合示范区，为产城融合提供了广阔的发展空间。

（三）生态环境不断提升

多年来，北辰区坚持实施大规模绿化美化工程，建成区绿化覆盖率达43.5%，被评为全国生态建设突出贡献先进地区。京津城际铁路沿线绿色公园走廊与北辰区郊野公园融为一体，作为北辰区生态品牌的堆山公园和北辰区文化公园正在加紧建设中，打造了京津城际公园绿带、郊野公园、外环线绿地及城市公园四级绿色网络体系，为产城融合提供了良好的生态保障。

（四）生活配套初具规模

教育、医疗、商业、娱乐等公共服务设施较齐全，拥有市第二儿童医院、市代谢病医院、北辰医院、北辰中医院及一批社区医疗服务中心。区内有6所高等院校，建有一批高档社区、商场、星级酒店等。

二、存在主要问题

北辰区虽然有着良好的产城融合发展机遇和基础，但要真正形成产业和城市互动、互补、互应的发展模式，在理念认知、规划布局、体制机制、建设用地、城市功能等方面仍存在一些亟待解决的问题。一是产城融合理念认知不一，全区广大干部群众对产城融合发展的认知程度、广度、深度不尽相同，没有形成全区上下一盘棋推动产城融合发展的良好态势。二是体制机制不够健全，开发区与相关镇政府互不隶属，在区域经济和社会管理上职能交叉，建设管理各自为政。三是产城融合规划不够到位，区域规划与区块规划缺少有效衔接，城市功能规划与产业发展定位还不够同步，城市区域设计定位不够鲜明。四是用地供需矛盾突出，土地的优化利用与城市化步伐不相匹配。五是城市功能不够完善，城市建设步伐相对滞后，与所处区位不相称。

三、先进地区经验做法

调研组采取实地考察和座谈走访等形式，认真梳理、分析、归纳和总结了苏州工业园区、上海张江等先进地区产城融合发展经验做法。

（一）苏州工业园区产城融合的主要经验

一是以现代产城融合发展理念为引领。和其他地方开发区的“产业主导”、产业先于城市发展的理念不同，苏州工业园区从一开始就摒弃单一发展工业模式。发展初期就明确提出了建设“具有国际竞争力的高科技工业园区和国际化、现代化、园林化新城区”的发展目标。并在产业发展的不同阶段，适时调整城镇功能与定位，高起点、高标准、严要求推进城乡建设，实现产业发展与城市建设二者的良性互动。二是以前瞻的科学规划为保障。苏州工业园区在建设之初，就充分借鉴了新加坡成熟的城市规划理念，将国际先进的城市规划设计理念引入园区，聘请中外专家联合编制区域总体规划和详细规划，科学布局工业、商贸、居住等各项城市功能，此后又陆续制定和完善了300多项专项规划，并形成了执法从严的规划管理制度，为严格执行规划，推进产城融合提供了重要的制度保障。

（二）上海市破解产城融合制约瓶颈的创新做法

一是推动土地二次开发。对于寸土寸金的上海，发展中也遇到了土地资源束缚的瓶颈。针对土地资源匮乏，全市工业园区土地产出效率高低差距较大的状况，2013年上海市政府发布《关于统筹优化工业区块布局的若干意见》，进行土地二次开发，实行“腾笼换鸟”，通过淘汰劣势企业等方式盘活低效的存量土地，从土地存量中挖掘出“二次创业”的新空间。二是实施“管镇联动”体制创新。过去，张江镇与张江高科技园区在区域经济和社会管理职能高度重合，导致管理边界不清，累积了不少社会管理顽疾。且镇一级招商引资效益偏低，园区对镇的辐射带动作用不明显。2015年，上海浦东新区进行管镇联动试点，明确让擅长搞经济的开发区掌管经济，把社会管理的舞台还给张江镇。取消张江镇、村两级招商引资，将镇域企业移交张江高科技园区接管。同时，建立了费随事转、锁定基数、共享成果的一整套财政保障体制。改革试点一年后实现了“双赢”，专注“经济发展”的园区，落户企业达到1.4万家，完成税收256亿元；交出“经济大权”的张江镇，在实现市容环境优化、安全指数升级的基础上，财政收入也实现两位数增长，形成开发区与镇联动发展、产城融合的新局面。

四、对策建议

（一）深化理念认知，强化顶层设计

要以现代产城融合发展理念为引领，统一思想，凝聚共识，集聚人才，融合发展。一是统一发展理念。组建专属“智库”,面向全国聘请业界专家、学者、顾问，围绕如何将北辰区建设成为国际水准的产城融合新区深入研讨、出谋划策、建言献策，通过借力“外脑”，助推产业结构调整优化和城市发展升级转型。同时，加大宣传和培训力度，在全区上下统一思想，树立产业发展与城市建设并进，奉行经济加速与城镇建设同步的现代化产城融合发展理念。二是做好顶层设计。建立科学的顶层设计执行体制，尽快制定产业发展与城市建设协调并进的工作思路、工作方法与工作机制，积极探索本土路径、支撑要素和政策引导。组建专业队伍编制符合北辰区实际、高水平的产城融合发展纲要，明确目标、任务、机制、重点战略措施和行动计划，确保产城融合发展有章可循、顺利推进。三是集聚发展人才。城市发展得益于高素质人群的聚集，要把大力引进培养集聚高端人才摆在突出位置，强力推进“人才强区”战略，积极推进人才载体建设，健全完善人才引进培养政策，不断优化人才环境，培养集聚一批想干事、会干事、能干成事的高素质的人才队伍，着力打造人才高地，为产城融合发展奠定人才基础。

（二）创新体制机制，完善保障体系

完善体制机制,发挥好政府服务职能和市场在资源配置中决定性作用，推进城乡发展一体化。一是创新示范区管理体制。在产城融合示范区内探索产业园区与相邻镇分工联动体制，开发区集中精力主导示范区开发建设，负责区域内经济发展。属地镇政府重点负责示范区公共服务、公共管理、公共安全等社会治理和保障民生等工作。建立开发区和相邻镇利益分享机制，研究费随事转、锁定基数、成果共享等相关财力保障机制。二是健全政策保障机制。充分发挥政府宏观调控作用，尽快完善相关扶持政策，设立产城融合协商平台，统筹协调开发区与相邻镇有关征地补偿、农民缴险、土地流转等相关事宜，确保产业融合、城镇融合、人口融合同步发展。三是建立指标评价体系。研究产城融合指标评价体系，加强事前、事中、事后动态评估、跟踪、监测和考核。制定产城融合综合改革考核办法，细化要求、明确进度，定期开展督查，确保全面落实。

（三）强化规划引领，完善产城融合

充分发挥规划导向作用，健全管理协调机制，统筹优化产城布局。一是健全管理机制。科学完善北辰区全域产城融合规划体系。完善规划程序，由区政府统一指导和引导多层次产城融合规划体系制订，根据各镇街、开发区资源禀赋、产业特点、功能定位、融合方向，细化规划设计，做好产业规划与城市规划、土地规划和园区规划等多种规划相衔接，构建产城融合新格局。强化规划管控，从严落实规划管理制度，确保各类规划有机衔接、良性融合，真正把“一张蓝图”绘得好、落到地。二是完善规划设计。增强规划设计的科学性和权威性，要用世界眼光、参照国际坐标来优化整体布局，聘请中外专家，编制区域总体规划和详细规划，打破条块界限束缚，推进“多规合一”，科学布局城市功能，精心塑造城市形态，有效集聚人口资源，形成联动发展的总体布局。推行精细化城市设计控制，注重传承北辰区地方优秀文化，厘清城市设计与规划和建筑设计各自的工作边界和城市设计重点控制要素，建设具有区域特色的城区地标。三是优化产业布局。要进一步调整优化产业布局,统筹区域协调发展。树立“精明增长”理念，以财政增收为核心，实现产业效率最大化。做精产业规划，推进重点产业集中、集聚、集约发展。抓住区内税收多、成长性好、科技含量高的龙头骨干企业，完善上下游产业链，提高在地配套率，提升产业发展能级。针对服务业发展滞后的短板，结合城市化建设带来的空间和商机，建设新载体，优化新环境，引进新人群，培育新业态。大力发展生产性服务业和生活性服务业，重点发展金融保险、科技研发、商务服务、展览展示、信息咨询等生产性服务业，统筹发展生活性服务业，促进公共型服务业与消费型服务业共同繁荣，打造天津新的现代服务业聚集区。

（四）整合土地资源，集约节约利用

科学合理修编土地利用总体规划，挖掘潜力破解建设用地不足难题。一是盘活低效土地。围绕产业规划和空间布局，坚持“依法依规，以用为先，集约利用”原则，结合危化企业整治和千企转型升级，重点抓好开发区和各镇工业园区闲置低效土地清理、盘活、再利用，治理“散小低污”企业，依法取缔“僵尸企业”，通过关停并转四种方式提升产业能级。大力实施腾笼换鸟，通过抓载体、抓招商、抓增量，发挥土地最佳效益。加快制定产业发展政策，瞄准发达地区和国内外500强，锁定四大支柱产业和高端服务业态，招大引强选优，实现增量、质量双提升。做好与京津冀配套产业对接，引进首都优质资源，调整优化产业结构，把北辰区打造成为京津冀协同发展的一个重要节点和中心。二是拓宽发展空间。苏州工业园区工业用地、居住用地、配套服务用地采用了1∶1∶1的配比，这是目前国际规划界非常认可的合理配比。深化研究制定支持园区二次开发的相关政策，鼓励开发区与各镇工业园区实施联动发展，结合北辰区空间发展战略和城市总体规划，打破行政区划界线，推动镇级工业园区与开发区集中连片开发，提高土地开发容积率，对规划不保留的镇级工业园区，严格实行规划控制，通过整合、转型、迁移，腾出空间，增加居住、配套、生态用地，逐步形成合理的土地用途结构。三是实现土地效益最大化。以新发展理念为指引，用足用好北辰区产城融合示范区、北部新区和95平方公里城市建设管理体制改革试点“三驾马车”的资源政策优势，限制最低容积率，实施高强度开发，运用现代信息技术手段加强土地使用监测监管，提升土地的使用强度和产出率，积极争取国家和市里的支持，提升城市功能形象和品位，推动城市化建设驶上快车道。

（五）完善公共配套，优化城市功能

加大基础设施和公共服务设施建设力度，不断创新城市管理方法，在经营城市上下足功夫，在精细化管理上做足文章。一是优化交通路网。主动融入京津冀城市群建设，全力提速京津城际地区综合提升和城市建设管理体制改革试点建设，打造京津冀1小时通勤圈。积极推动京津塘高速九园路出入口和京津高速东堤头出口建设，力推京滨城际铁路北辰站和大北环铁路建设。完善区域内部综合交通路网结构，加快主干道路建设，改善中心城区和镇村交通条件。完善交通微循环，加快新型交通工具配套设施建设，建好轨道交通站点接驳体系，形成园区与居住生活区之间的快速通达。二是完善配套设施。大力推动城中村改造和示范镇建设，优化便民商业服务设施,加快发展社区医药、代理服务等服务网点，促进社区商业服务产业化、网络化、规范化和品牌化，全力打造“15分钟便民生活服务圈”。可借鉴苏州工业园和中新天津生态城建设经验，按照规划、人口比例和服务半径建设邻里中心，将与居民日常生活密切相关的便利服务、购物消费、娱乐休闲、文化体育、公共服务等社区服务设施统一集中在邻里中心。并以邻里中心为依托，内设“民众联络所”、“社区工作站”等服务载体，实现便民服务与区容区貌、城市交通、人居环境高度统一。同时，加快建设大型商业综合体，不断吸引人流和资金流、物流等各类社会资源，辐射带动周边的发展，形成功能齐全、配套完善的现代商圈，提升群众生活便捷度。三是精细化管理城市。依托智慧北辰系统，在优化区块功能、改善生活配套、创新社会治理和塑造品质文化等软实力方面下功夫、出实招。从经营城市的角度，探索政府向社会组织购买服务，发挥好政府在城市管理中的主导作用，市场在城市发展中的驱动作用，人民在城市发展中的主体作用，真正实现城市共治共管、共建共享。

课题调研组成员：张金锁、赵建华、王书文、李冬梅、李楠

执笔人：李冬梅

责任编辑：虞冬青

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1006－1255－（2017）06－0017-05