董佩佩

(南京航空航天大学 江苏 南京 211106)

大数据视域下政府治理何以可能：研究进路与反思

董佩佩

(南京航空航天大学 江苏 南京 211106)

自2013年迎来“大数据元年”，大数据与政府治理的融合成为学术界一大研究热点，大数据视域下政府治理的研究已取得阶段性的成果，也获得了国际与国内学术支持。近几年来，大数据视域下政府治理的研究对象不断扩展，理论研究不断深化的同时，也暴露了一些不足。因此，研究的进一步展开，还需改变思路、深入挖掘、创新融合。

政府治理；大数据

当前，互联网、物联网、云计算等现代技术正在深度改变着人们的生活、工作和思维方式。在我国，大数据的研究起始于20世纪八十年代后期，最先来自于自然科学类学科的大数据技术性研究。到21世纪初，自《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》(以下简称《决定》)发布以来，与大数据及大数据治理一同被社会公众热议的，还有国家治理与国家治理能力现代化这一议题。2013年被视为“大数据元年”，自此国家治理能力现代化在中国学界达到了前所未有的热度，学术界、产业界和政界均开始全面拥抱大数据时代。大数据思维和应用已经开始逐渐渗透到政府治理范畴，对政府的治理理念、治理内容、治理方式等产生不可忽视的影响，成为政府治理现代化的重要途径。

一、政府治理大数据视域下的研究现状如何

研究现状，涉及大数据时代下政府治理的研究成果与研究内容两个方面。

1. 从研究成果看，根据笔者收集到的资料，与政府治理密切相关的研究主要集中于近5年，至少有：译著1本——桑尼尔·索雷斯《大数据治理》；《大数据时代的国家治理》(陈潭)、《大数据治理与服务》(张绍华)等专著7本；期刊文章140多篇。①历史地看，这些成果为大数据时代我国政府治理的理论研究奠定了理论基础。一是有学者系统地阐述了大数据治理的各个版块，分析大数据的治理种类，通过考察大数据治理在典型行业的实践，深入浅出地介绍当今主流的大数据技术与平台，为国内研究大数据时代下政府治理提供了治理建设模型。二是从大数据治理的基本概念和现状出发，建构大数据治理框架及治理的关键要素，分析企业等组织面临挑战、战略转型、组织职能分配等，给出大数据治理实施的方法论和基于服务的大数据治理价值展现，为政府等公共部门的治理提供了全新的研究范式。三是解析大数据在政府变革、经济治理、公共服务、城市管理、社会治理、教育革命公共外交、公共安全、应急管理等方面发挥的作用，推进智慧政府、智慧城市的实践性研究。各学者专著将国内对于大数据视域下政府治理的研究推向了繁荣。

2. 从研究内容看，大数据时代下政府治理研究展开侧重于四个方面，它们分别是：(1)现状分析：明确分析大数据时代政府治理存在的问题，以及大数据带来的冲击——机遇与挑战。(2)思维变革：大数据时代政府治理范式的重构。在大数据技术推动下，政府治理机制趋向变革，从互动到联动，传统治理向现代治理理念转变。(3)能力提升：大数据推进政府治理能力提升，包括治理模式探究、治理机制创新、治理现代化手段创新等。(4)价值开发：大数据平台、技能等新技术模式动力下，关注政府治理在经济、社会、文化等方面的价值开发等等。

二、政府治理大数据视域下的研究何以兴起

何以兴起？涉及到政府治理研究兴起的社会背景以及学术支持。

1. 研究兴起的技术支持

一是物理层面技术支持。互联网、物联网、社交平台，移动终端以及各种功能的传感器广泛普及。一方面个人成为数据制造者，也是数据的使用者。可以通过互联网平台、终端，时刻记录着人们的行为，产生和利用大量数据，例如人们可以通过智能穿戴设备、移动终端等设备记录自己的收入支出，监管自己与家人的健康状况。另一方面数据的收集、整理、分析等技术的发展，可被政府企业等组织所用，享受数据化带来的便利。二是数据处理技术的进步。数据生成、应用技术发达，大数据技术超出传统数据截取、分析、储存与显示的能力，先进的数据处理技术是大数据的威力所在，正是基于对各关联性数据的处理、分析，才能洞察事物之间的内在规律与联系并对事物发展做出预测，为我所用。整体而言，大数据给人类社会带来较大冲击。

2. 研究兴起的国际政策环境支持

早在1980 年《第三次浪潮》一书中就将大数据称为“第三次浪潮的华彩乐章”。而大数据研究的集大成者——舍恩伯格教授也对人类社会广泛应用大数据技术的时代充满期待。在国际环境下，各国纷纷涌入大数据时代。英国是最早推进大数据规划的欧洲国家，2009年通过设立公众网站的形式向社会各界进行数据开放，让社会各界参与到政府服务与决策当中。2010 年欧盟正式发布了“欧洲数字化议程”，两年后制订了大数据战略，深度挖掘公共机构数据的价值潜力。同年美国政府发布《大数据研究和发展计划》，同时组建“大数据高级指导小组”。亚洲韩国在2011年由国家ICT战略委员会发布“大数据倡议”，日本则把“大数据应用”作为日本面向2020 年的关键使命，越来越多的国家政府已提前对大数据战略进行布局。数据成为国家重要的基础性战略资源,是国家的核心资产,大数据成为“未来的新石油”和未来国际竞争焦点，事关各国安全和未来发展。

3.研究兴起的国内社会背景

当前，经济和社会领域改革渐入深水区，传统治理思维和治理体制已很难适应新常态环境下政府治理的需要，政府作为国家治理的主体力量，需要根据经济和社会的外部环境变化不断调适政府的治理方式。十八届三中全会通过的《决定》中强调推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求政府治理在治理理念、治理结构和运作方式及其过程所构成的三位一体的有机框架下，找准切入点和突破口进行现代化推进。而经济社会已全面进入“互联网+”时代，大数据正在为政府呈现一个全新的信息社会、数据社会，政府治理也面临相应变革。利用大数据这一新兴的工具，合理配置数据资源，突破体制约束，促使政府单一主体管理演变为民主的、参与式的、互动式的多元主体治理，坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为推动政府治理能力现代化的一种必然选择。

4.研究兴起的国内学术支持

从20世纪六十年代计算机技术的出现，大数据便从技术领域成为长期研究的课题，至本世纪初叶，学术界对于大数据的研究从科学技术领域转向人文社科领域，从科技转向管理，在政府治理主题下，学界众多学者同样投入了研究，一系列的学术论著、学术会议及论坛相继召开，各领域思想的融合奠定了政府治理在大数据视域下的研究理论基础。

三、政府治理大数据视域下的研究何以定位

何以定位？涉及到大数据视域下，政府治理研究对象问题。

自“大数据元年”以来对于大数据视域下政府治理研究的认识，关键问题在于研究对象，经过统计，主要有几大转变，从最初研究平台建设到关注大数据对政府治理影响，体现了大数据时代政府治理挑战与机遇并存的现状，并由此进一步深入政府自身治理能力调整和提升研究，同时在治理中相关治理机制与模式的研究成为主要内容。在研究日渐成熟的境况下，如何在大数据时代进行政府治理创新和推广，开发大数据价值，将政府治理新模式与机制推广到基层建设，由此得以形成了大数据视域下政府治理的研究进路。

表1 以大数据为主题、政府治理为篇名的文献统计表

(1)平台建设。强化具有联网化、移动化、免费化等特征的移动互联网、云计算、物联网等新技术，夯实大数据时代网络基础和信息化基础社会建设，以搭建大数据时代的应用平台，促进政府治理信息化、服务化、共享化，[1]同时引领时代精神培育，营造大数据平台文化，是政府治理的主要目标。(2)影响分析。大数据技术，对政府治理理念、治理模式、政府社会管理等方面带来影响和变化，[2]一是在促进公共决策科学化、提高社会监管能力、推动治理主体多元化、拓展公共服务范围等方面发挥了积极的作用，二是由于大数据预测的片面性、数据拥有主体的分散性等因素，有可能带来误导政府决策、形成信息孤岛、危害公共安全等问题。(3)能力提升。大数据在公共管理领域的广泛应用，助推政府治理能力提升从设立数据主管部门；加强顶层设计；学习借鉴国外经验；鼓励改革创新；形成规范标准与法律制度等方面进行[3]。(4)模式创新。在数据治理对政府治理模式的影响下体现在推进公共服务方式“推送化”与公共服务产品“个性化”，以及大数据时代公共服务供给将由“索取”向“推送”转变；公共决策逐步社会化，做到“智”决策，促使“参与型”社会形成；政府绩效管理治理模式从“关联化”评估与“被量化”的政府绩效向智化管理创新转型。[4](5)机制变革。大数据时代政府以善治为目标，构建与大数据时代和社会转型相适应的政府治理机制，推动政府治理从互动向联动机制的转变，是政府治理机制变革的必然选择。[5]联动机制要求以法治保障主体地位平等为基础，根据时代需要重新建构联动机制的运行机理，提出构建政府治理联动机制的具体进路，是政府治理的重要命题。(6)价值应用。大数据在政府治理中的应用，实现了开放政府数据的多方共享，数据平台建设完善化以及决策民主化，提高了科学决策水平，[6]是大数据价值体现。何迪(2016)探讨了政府治理体系中税收体系中大数据的应用，同样体现了其大数据推动的政府管理能力的提升[7]。除此之外，基层治理、智慧城市、智慧乡村的治理中，大数据的应用也扮演着重要角色。

四、政府治理大数据视域下的研究何以进行

何以进行？涉及到大数据视域下政府治理研究的视界或研究方法问题。

大数据视域下政府治理研究展现着公共利益的角度、风险社会角度、经济学角度等不同的视界。本文对这一段时间的理论研究进行二维考察, 即点线面的二维展开。

1. 研究的焦点:核心概念

在大数据视域下，政府治理研究中两个核心概念：一是政府治理，二是数据治理——大数据治理。政府治理源于西方20世纪70年代兴起的新公共管理运动，通常将政府治理理解为政府行政系统对社会公共事务的治理。政府治理的核心命题在于政府治理社会权力的集中与分散、政府跟社会的冲突与合作、政府机构运行的碎片与协同。[8]围绕这一概念主要有两种观点：国家中心论主张国家处于主导地位，治理是政府机构通过与社会结合，制定出相互认可的决策措施，达到政府预期的目的[9]；社会中心论(王浦劬，2014)主张政府与社会共建平等的伙伴关系，治理是一种在系列活动领域中的协调管理机制，政府与社会共同承担治理主体的角色。[10]

大数据治理形成于大数据时代，是在数据治理的基础上提出的新概念。数据治理既被认为是一种转变过程，从零散数据应用到使用同一主数据，从流程治理到企业范围内的数据治理，从尝试处理主数据混乱状况到实现主数据井然有序的状态[11]；大数据治理又被视为一门“新的综合学科”，不仅是软件治理，还有相应的流程与方法治理，涉及组织机构、管理制度、核心领域、支撑领域等方面[12]。美国桑尼尔·索雷斯认为大数据治理是“广义信息治理计划的一部分”，是“制定与大数据有关的数据优化、隐私保护与数据变现的政策”，关乎“政策制定”。这意味着大数据必须优化，将其整合到既有的“信息治理框架”之中，与信息治理准则相结合。这仅仅是企业界的数据治理，与国家治理视域中的大数据治理相去甚远但又息息相关。

2. 研究的线性轨迹:影响、发展及其价值目标

大数据视域下的政府治理研究的线性轨迹是以政府治理这一核心概念为焦点展开的，在大数据背景驱动下逐步展开，形成的一条研究曲线。

第一，立足于研究起点。无论是从何种角度展开，其研究问题都立足与政府治理基础之上，从政府治理出发，加快推动政府治理现代化，提高政府治理现代化水平，促使政府由原来的管理者转变为服务者，走服务型治理的道路；通过重构和完善政府治理体系，提高治理能力，使其适应政府治理分权化、民主化、科学化和法治化的现代化发展的要求，这必然带来一系列对于大数据视域下政府治理的探讨。

第二，研究的体系化。从历史轨迹上看，在探讨大数据时代政府治理的问题上，呈现“是什么——为什么——怎么做”体系化的研究轨迹，概念先行到大数据环境下的冲击作用，进而研究大数据时代对政府治理的影响与作用，并从中得出该视域下政府治理面临的诸多挑战与机遇，提出治理对策。

第三，目标的明确化。线性的延伸需要一个明确的方向，大数据视域下的政府治理目的即促进政府职能的高效发挥、公共管理善治状态的实现。如学者史军认为大数据下政府治理机制变革，摒弃了传统的主动与被动治理机制，将逐渐由互动机制过渡到联动机制，[13]充分发挥各参与主体的主体性和主动性，以大数据为支撑，以法治为保障，吸引公众参与到公共事务的管理中，最终实现善治状态。

3.研究的平面铺陈:多元化

大数据视域下的政府治理研究的平面铺陈是，以研究主线“产生——发展——目标”而展开的，依靠曲线之外的多方合力促使其铺陈，其展开的理论研究内容是极其丰富多采的，主要呈现三个特征：

第一，主体多元化，政府治理能力现代化是政府治理多元主体共同努力的结果。为了实现善治目标，政府治理不再局限于政府，多方力量将逐渐出现并得到政府认同，而分散的数据则在静候多元主体去发现、挖掘、整合、分析和运用，解决数据分散、不同部门之间有着明显的数据壁垒、管理主体等多样的潜在问题。

第二，研究方法的多元化。(1)比较分析法，将传统政府治理与大数据下的政府治理进行比较，分析政府治理内外部环境、治理理念、治理模式与机制等方面的差异，探讨传统政府治理向大数据下政府治理的转变路径。(2)SWOT分析法，重点研究大数据环境下的政府治理现状，通过对大数据时代政府治理的优势、缺陷、机遇与挑战的分析，提出应用大数据推动政府治理现代化的对策建议。(3)要素分析法，大数据时代政府治理的框架存在几大要素，例如学者梁芷铭在研究政府治理框架时，提出由人、物、技术、数据的高度融合而成四位一体治理框架，分析框架内各要素及其关系，论证治理框架的科学性。

五、政府治理大数据视域下的研究何以展开

何以展开? 涉及到政府治理大数据视域下的研究的不足、发展方向及建设性意见。

1. 从学科发展来看，大数据视域下政府治理的多学科研究存在可能与必要。我国近些年的研究普遍运用了公共管理学、计算机科学等学科方法。在学科融合上仍具有可拓展的可能性，大数据下政府治理的行政伦理研究、心理学研究、风险社会等研究都是较好的突破口。例如行政伦理学理论基础上探讨大数据视域下政府治理中的多方力量的伦理关系，有利于明晰政府治理框架中要素间的联系，形成科学有效的组织形态，强化政府治理能力。

2. 从研究路径来看，大数据视域下政府治理的研究方法与思路要有所创新。研究线性的展开并不意味着固守于一条研究路径——明确是什么？为什么？怎么做？什么影响？“平面铺陈”为大数据视域下的政府治理研究提供了多路径选择。例如在研究大数据对政府治理的影响上，学术界普遍以正面认同的视角来对待大数据带来的积极作用，在发展研究时，可选取相反视角，从批判研究大数据带来的政府治理的负面影响来呈现政府治理的路径选择和机制完善。

3. 从研究层次来看，大数据视域下政府治理的研究深度需要挖掘。各学者常处于治理的高度、全局角度来论述大数据视域下政府治理的有效路径，提供了政府治理的理论框架与制度设计，大多涉及国家层面、政府层面、法律层面、信息与人才层面的建议与措施，而框架中的具体治理措施与内容研究尚未进行深入。未来可通过对具体的现实问题、治理的具象应用及单一层面问题的具体研究等来深化。如政府从人才培养上研究政府治理中的大数据融合；信息公开、信息产权、网络安全等领域迫切需要相关法律的出台，推动相关法律制度的建设与完善等。

总之，大数据是未来发展的趋势，大数据下政府治理的研究兴起是历史必然的选择，而研究成果尚在起步，研究热度也将持续进行，研究前景值得期待。

[1]倪考梦.大数据时代的政府治理之道.[J].决策咨询.2013,12,30

[2]刘叶婷,唐斯斯. 大数据对政府治理的影响及挑战[J]. 电子政务,2014,06:20-29.

[3]袁方. 以大数据助推政府治理能力提升的实现路径研究[J]. 河北师范大学学报(哲学社会科学版),2015,06:151-156.

[4]唐斯斯,刘叶婷. 以“数据治理”推动政府治理创新[J]. 当代社科视野,2014,06:33.

[5]史军. 从互动到联动:大数据时代政府治理机制的变革[J]. 中共福建省委党校学报,2016,08:56-63.

[6]周雪. 大数据在推进政府治理现代化过程中的应用研究[J]. 现代国企研究,2016,04:75.

[7]何迪. 大数据在政府治理能力现代化中的应用研究[J]. 祖国,2016,21:57.

[8]包国宪，郎玫. 治理、政府治理概念的演变与发展[J]. 兰州大学学报：社会科学版，2009(2): 1-7.

[9]徐琦. 微博时代的政府治理模式转型分析[J]. 中共南京市委党校学报，2014(3): 56-60.

[10]王浦劬. 国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J]. 社会学评论, 2014(3): 12-20.

[11]张一鸣．数据治理过程浅析[J]．中国信息界，2012(9).

[12]许继楠，郭涛．大数据时代更需要数据治理[N]．中国计算机报，2011-11-14(15).

[13]史军. 从互动到联动:大数据时代政府治理机制的变革[J]. 中共福建省委党校学报,2016,08:56-63.

【注解】

①期刊文章数据以“中国知网”为数据来源，大数据为检索主题，政府治理为检索篇名而得.

董佩佩(1994—)，女，汉族，安徽安庆，行政管理学硕士，南京航空航天大学，研究方向：网络安全管理。