张翔

摘 要 “全面二孩”政策不仅改变我国中小学教师的供给侧，而且影响中小学教师人力资本的使用效率，因而不可避免地影响其编制管理。目前，我国中小学教师核编标准单一，编制规模仍需稳中求升；中小学教师编制结构存在功能性缺位，编制管理制度有待完善。“全面二孩”政策下，中小学教师编制必须从政策上给予合理导向，一方面需要实施城乡差异性核编方式，科学设计中小学教师编制规模；另一方面，增设“附加编制”，并严格中小学教师编制管理与监督。

关键词 “全面二孩”政策 中小学教师 教师编制

为了有效释放“人口红利”，缓解人口老龄化问题，2013年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式启动“一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”的政策（简称“单独二孩”政策）。“单独二孩”政策实施之后，符合条件的育龄夫妇申请二孩的数量严重低于预期。为此，十八届五中全会进一步调整和完善我国计划生育政策，提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的决定（简称“全面二孩”政策）。2016年1月1日，我国“全面二孩”政策正式落地实施。“全面二孩”政策的落地实施，不仅在很大程度上改变我国基础教育的供给侧，还直接影响我国中小学女性教师的人力资本使用效率，这两个方面不可避免地影响我国中小学教师编制管理。因此，探究“全面二孩”政策下中小学教师编制管理问题，不仅必要，更显迫切。

一、“全面二孩”政策对我国中小学教师编制管理的影响

1.“全面二孩”政策将改变我国中小学教育的供给侧，从而影响中小学教师编制定编与管理

中小学教育的供给侧不但是一种提供教育机会的行为，而且是实现机会的价值量的行为。国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄预计，在全面二孩政策实施后，最近几年我国出生人口会有显著提高，每年净增人口在300多万人以上，到2020年左右，差不多有1700万人出生[1]。这么多新增人口的出现将不可避免地对我国基础教育需求产生重大影响。根据我国现行的“六三三”学制计算，“全面二孩”政策将于2022年、2028年和2031年开始对我国小学、初中、高中三个阶段的学龄人口产生影响。其中，小学和初中因“全面二孩”政策新增学龄人口将在2027年和2032年达到峰值。李玲、杨顺光等人研究发现，“2027年，小学在校学生数将达到峰值10001.31万人，‘全面二孩政策的新增学生数达到最大值2781.97万人；2030年，初中在校学生数将达到最大值5295.89万人，‘全面二孩政策的新增学生数达到最大值1542.45万人”[2]。学龄人口的增加必然催生更多的教育需求，而教育需求的增加直接刺激教育供给侧改革。

中小学作为基础教育的重要供给侧，必须进一步拓展自身的供給能力，提供更多的教育机会。然而，教育机会的增加不仅需要更多的教育设备，更为关键的是教师资源。在我国，中小学教师不仅是 重要的教育资源，更是从事教育教学活动的公职人员，被国家纳入事业编制管理。因此，中小学教师编制成为教育系统内部的一种重要公共资源，主要依靠行政机制运作。通常情况下，政府根据国家财政情况和各地区的教育事业发展需要，以官方文件的形式，综合计划、划拨、使用和收回中小学教师编制，以此控制中小学教师的规模和结构。因此，中小学教师的配给直接受制于中小学教师编制的核定与管理。当然，中小学教师编制核定还要依据中小学在校生人数。“全面二孩”政策背景下，中小学适龄儿童不断增加，不可避免地需要对现有的中小学教师编制进行修善。

2.“全面二孩”政策将影响我国中小学教师的人力资本使用效率，从而影响中小学教师编制管理

“全面二孩”政策对中小学教师人力资本使用效率的影响目前已经凸显。中小学教师人力资本是指中小学教师通过教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累。中小学教师就职于所在学校，其本质上就是将自身的人力资本转让给学校，以获取工资收益。“全面二孩”政策背景下，作为中小学教师主力军的女性教师，很大一部分选择生育二个孩子，客观上降低其人力资本使用效率。根据国家计生法相关规定，女性享有98+X天/胎（X由各地方政府自行规定，部分地方高达60天）的带薪休假权利；女性生育孩子的过程中还会产生产前检查和产后哺乳等诸多临时性休假。“全面二孩”政策下，女性教师的产假时间将翻倍增加，其人力资本使用更不完全。此外，“全面二孩”政策背景下，选择二孩的女性教师可能会将更多的精力放在家庭生活方面，部分关闭自身的人力资本，从而也降低其人力资本使用效率。正如任兆昌等人所言，教师人力资本是一种“不可能用标准化测量以确保效率一致”的人力资本[3]。这种人力资本是由教师个人控制的资本要素，效率可控性复杂，监督成本极高，一旦外在刺激或自律性约束消失，这种人力资本释放的效率可能是极低的。简言之，在“全面二孩”政策背景下，女性教师无论是带薪休假，还是因育儿部分关闭其人力资本，其人力资本使用均不完全。而女性教师作为中小学教师的主力军，其人力资本使用的不完全直接降低整个中小学教师人力资本的使用效率。

中小学教师人力资本有效运作是保障中小学教育教学顺利进行和提升中小学教育教学质量的前提。尽管我们可以通过制度设计刺激中小学教师“释放”其人力资本，但这并非易事。我们知道，对中小学教师的外在刺激有两种，一是奖励，二是惩罚。目前，我国中小学教师奖励方式主要是绩效工资，然而，囿于教师劳动的复杂性与难以度量性，中小学绩效工资的区分度是很低的，因而其激励效率并不高；目前我国中小学教师退出机制并不健全，以惩罚来提升中小学教师人力资本使用效率的做法是难以见效的。因此，在“全面二孩”政策背景下，中小学教师（尤其是女教师）将会花更多的精力在家庭生活方面，其人力资本使用效率偏低现象将会长期存在。为此，要确保中小学教育教学顺利进行，需要充分考虑“全面二孩”政策背景下中小学女教师人力资本使用状况，重新思考和设计中小学教师编制标准，以满足中小学教育事业发展之需。endprint

二、我国中小学教师编制管理存在的问题

中小学教师编制是师资配置政策的核心要素，制定科学合理的教师编制标准有利于促进教育公平和提高教育质量。“全面二孩”政策背景下，我们不仅要保证教育机会的数量，还要确保教育机会的质量。基于上述原则审视我国现行的中小学教师编制政策，发现存在以下两个主要问题。

1.中小学教师核编标准单一，编制规模仍需稳中求升

根据2014年中央编办、教育部、财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（下文简称《通知》）规定，我国中小学教师的编制依据主要是“师生比”。其中，中小學教职工编制标准分别为：高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19[4]。从2015年我国中小学教师的生师比（与师生比互为反比）来看，除高中教师的生师比高于标准以外，小学和初中阶段的生师比均低于标准要求（如图1所示）。

从表面上看，这种编制标准为统筹城镇中小学教师资源均衡配置提供政策保障。然而，《通知》所规定的“师生比”是建立在班容量为40～50的基础上，如果班容量过小，这种计算方式就极不科学。以小学阶段为例，目前我国小学阶段有教职工共计5488941人，学生94510651人，倘若按照《通知》规定的1∶19（小学段师生比）的标准进行测算，教职工将超编514696人，超了9.38%[5]。因此，从总数上看，我国小学教师人数超编。然而，据不完全统计，目前我国农村地区20人以下学校（含教学点）超万所，若按照师生比为1∶19的标准配置教师的话，这些学校最多只能配1名教师。然而，麻雀虽小，但五脏俱全，这些小规模学校涉及不同年级和不同学科教学，1名在编教师何以担当。当然，《通知》提出“考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜”，但与此同时也规定“坚持从严从紧，严格控制编制总量”。于是，诸多地方政府考虑经济因素，往往执行国家1∶19的师生比标准，直接导致不少中小学陷入表面性教师超编与实际教师严重不足的非正常形态。

在“全面二孩”政策下，中小学教师编制的实证性不足更加凸显。如前文所述，“全面二孩”政策背景下，小学阶段的适龄人口将在2022年出现第一次较大的增幅。这种增幅必然要求提供更多的教育机会，因而需要增设相应的中小学教师。李玲等研究发现，单就城镇小学来看，随着“全面二孩”政策在2022年左右开始对义务教育在校学生规模产生作用，城镇小学教职工开始出现缺口，到2027年左右需补充约79.03万人[2]。然而，《通知》明确规定，“当前中小学教师编制需要实行总量控制，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量”[4]。这一规定显然与“全面二孩”政策背景下适龄儿童受教育需求不符，现有的教师编制规模将无法满足“全面二孩”政策背景下适龄儿童的受教育需求。

2.中小学编制结构存在功能性缺位，编制管理制度有待完善

目前，中小学教师编制在结构上存在功能性缺位。众所周知，教书育人是学校的天职。然而，当今中小学校除了教育教学任务量增加以外，安全稳定、政治学习、学生生活、继续教育等诸多非教育教学职能大大增加，并且需要“专人负责”，大大增加教师的工作量。然而，现有的编制标准显然在中小学职能增加方面是缺乏考量的。此外，伴随“全面二孩”政策的激励效应，中小学开始进入女教师的生育高峰期。我们知道，女性教师是中小学教师的主力军，大量女性教师怀孕生育，尤其“扎堆”生二孩，必将增加更多的孕检假、产假和哺乳假。女性教师带薪休产假，其工作必然由其他在岗教师承担，在岗教师将不可避免地超额承担更多的教育教学工作。调研中，有一个中学副校长坦言：

我们学校是我们这个县最好的中学，全校一共有160多人，但我们在一线教学岗位的就只有一百零几人，差不多近30人专门从事各种资料撰写工作。现在各种各样的检查都需要做资料，还有部分老师从事后勤工作，所以我们的教学任务非常紧张，每个老师平均一周20节课。二胎放开以后，不断有女老师请产假，她们的课只能调给其他老师，所以我们现在有好多老师每周接近30节课，真不知道这样下去学校怎么运作。

显然，这也是当前中小学教师编制所未关照到的，它仅仅涉及中小学正常教育教学所需要的基本编制，其结构存在功能性缺位。因此，在中小学工作职能的增加以及“全面二孩”政策背景下，中小学在现有的编制框架内将难以保证正常的教育教学工作顺利进行。

此外，中小学教师编制管理长期失范也是中小学教师编制管理亟待解决的现实问题。目前，我国中小学教师编制管理主体是政府下属的编办、教育行政部门、财政部门。其中，编办在教师编制管理中占主导，主要负责中小学教师的编制标准审定，教育行政部门更多是在编办核定的教师总编制数内对各学校进行编制的二次分配。因此，不少地方政府的编办在审定教师编制时，往往是根据政府的财政实力而非教育实际需要核定教师编制。特别是在我国税费改革之后，县级政府的财政能力相对弱化，为缓解政府财政压力，诸多县级政府较少增加教师人员编制。相关研究发现，越是贫困的地区，教师编制越紧张，一些贫困地区政府为了节约财政支出，严格控制编制规模。加之，中小学教师编制管理的问责与监督机制长期缺位，管理部门与中小学校混编混岗，挤占、挪用和截留中小学教职工编制，造成各种形式的“吃空饷”。这些问题直接造成我国中小学教师编制的“虚超编”。调研中，一位教育局副局长曾透露：

我们县是国家级贫困县，政府财力紧张。由于教师是全县公职人员中最庞大的群体，教师工资支出占全县财政支出的大头，所以县里面（编者按：指县政府）不会轻易增加教师编制。我们教育局多次向编办要指标，但就是不给，而且总是要求我们先清理学校系统里的“占编”情况，腾出有效编制。说实在的，在这小县城，各种关系错综复杂，哪有那么容易清编哟！

三、“全面二孩”政策下我国中小学教师编制管理革新策略

“全面二孩”政策下，中小学教师编制必须从政策上给予合理的导向，实行科学合理、动态有效的管理。为此，我们需要从以下两个方面革新中小学教师编制管理策略。endprint

1.实施城乡差异性核编方式，科学设计中小学教师编制规模

如前文所述，单一的“生师比”核编标准只有在平均班额大约在40～50人时才比较有效。然而，目前我国农村学校的班额往往小于40人，而城镇学校远远大于50人。随着城市化进程的加速，在城镇接受教育的儿童会不断增加，而在农村接受教育的儿童逐渐减少，生源将会从农村单向流入城镇，直接造成农村学校班容量减小而城镇学校班容量增加。特别是农村小规模学校，班额量低于20人的将不在少数。考慮到教育公平以及农村的实际情况，这些小规模小学不可能完全撤并。然而，班容量的减少并不意味着教师需求的降低，因为班容量减少并不缩减课程开设门数，而只是降低教师批改作业和课外辅导的数量。如果仍然按照城乡统一的1∶12.5（高中段）、1∶13.5（初中段）、1∶19（小学段）教师编制标准，这就意味着诸多农村小规模学校将无法开足课程，甚至无人上课，这与国家教育公平导向显然背道而驰。因此，城乡中小学教师编制必须差异性规划，实现城乡差异性编制标准。

此外，“全面二孩”政策实施后，教育需求将会上升，教师编制需求也会随之需要调整。因此，编制部门需要认真调研，科学预判教师需求数量。尤其是充分考虑“全面二孩”政策对城乡教师编制的差异性影响以及影响的时间节点。一方面，充分考虑当前中小学校职能增加，以及“全面二孩”政策背景下学龄儿童的增幅对增加中小学教师编制的诉求，适当增加中小学教师编制规模；另一方面，要充分估量“全面二孩”政策实施后一段时期内呈现出生堆积后，人口出生率将会逐渐回落，学龄人口也将随之减少和正态化，因而需要长远规划中小学教师编制，不宜盲目性、大范围扩张中小学教师编制规模。

2.增设“附加编制”，严格中小学教师编制管理与监督

“附加编制”是在基本编制基础上，学校因某些特殊情况所必需增加的教职工人数[6]。中小学教师“附加编制”也叫周期性编制，能有效解决中小学功能增加和“全面二孩”政策背景下女性教师休假对教师短时性需求的问题。通常情况下，中小学教师“附加编制”可以单独设置，也可以与“农村特岗计划”并轨实施，但实施需要有一定期限，通常以3年为宜。“附加编制”的岗位同样需要公开招考，但其人事关系为人事代理，工作要求和福利待遇与基本编制的教师无异。同时，需要对“附加编制”需要实现动态管理，严格按照“倾斜农村、从严从紧”的原则，重点支持农村小规模学校，并根据学校布局结构调整以及不同学段学生规模变化等情况进行动态调整，提高“附加编制”的使用效益。

此外，切实加强对中小学教师编制的管理和监督检查工作，将中小学教师编制管理纳入“县级党政主要领导督查考核”和“县级人民政府教育督导评估”体系之中，强化对教师编制的清理和督查，严禁出现挤占、挪用和截留中小学教职工编制的现象，确保核定的教师编制必须用于学校。严禁“有编不补”而长期聘用代课教师的情况发生，对违规操作的学校或地区予以经济处罚或行政处罚。严格实行“实名制”管理和“中小学编制年度报告制度”，严禁在编不在岗或有编不用等情况发生，对那些超编满编的学校，其编制只减不增，对缺要教师的学校由县（区、市）教育行政部门采取优化岗位设置、提高教师素质等内涵式发展的方式解决，严格将中小学教师调整到编制员额以内。

总之，“全面二孩”政策不仅改变我国中小学教师的供给侧，而且影响中小学教师人力资本的使用效率，因而不可避免地影响我国中小学教师编制管理。“全面二孩”政策背景下，中小学教师编制必须从政策上给予合理的导向，实行科学合理、动态有效的管理。

参考文献

[1] 中国新闻网.国家卫计委：“全面两孩”统一时间落地预计每年多生300万[EB/OL].http：//www.buehn.com/news/content/2015/1105/25058.html，2015-11-05/2016-02-16.

[2] 李玲，杨顺光.“全面二孩”政策与义务教育战略规划——基于未来20年义务教育学龄人口的预测[J].教育研究，2016（7）.

[3] 任兆昌，等.小差距收入状态下教师人力资本效率问题探析——基于云南省三县的调查分析[J].云南农业大学学报，2013（7）.

[4] 中央编办.中央编办教育部财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知[EB/OL].中国机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/201503/t20150310_272579.html.

[5] 刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究[J].教育研究，2016（4）.

[6] 教育系统人力资源配置与学校编制管理课题组.教育系统人力资源配置与学校编制管理研究（下）[M].北京：北京师范大学出版社，2009.

【责任编辑 郭振玲】endprint