文/杨雨莲 张国清

庸官懒政的博弈分析

文/杨雨莲 张国清

庸官懒政的成因

公务员在公务活动中时常面临权力冲突、角色冲突、利益冲突和责任冲突。一些公务员倾向于庸官懒政，选择性地开展工作，做只对自己有意义、有价值的工作，而对自认为没有意义、没有价值的工作选择不做或消极怠工。公务员不愿意做的工作大致有以下三类：

其一，不被上级重视的工作。公务员管理体系是一个严格的科层体系，等极森严、上下级关系明晰。如果工作表现能得到领导赏识，下层或低层公务员将获得较大的升迁几率。因此，对员工来说，领导的满意度对其十分重要。然而，公务员的工作旨在完成政府机关规定的目标，重视由政府提供给人民的所有服务的效率和经济。一些公务员忘记其服务对象最终不是领导，而是人民，为人民服务才是其工作宗旨。当他认为，他所做的工作在上级看来意义不大，不能给他提供晋升渠道、相应奖赏时，他就丧失了工作积极性。

其二，技术性、专业性比较强的工作。公务员工作分为两种类型。一种是普通岗位，人们都能了解这类岗位的职责；另一种是技术性、专业性比较强的岗位，工作性质相对独立，工作绩效主要依靠公务员的职业道德，外部一时难以监管，纵使公务员工作懈怠或产生工作差错，也难以被人察觉。在这些岗位上，公务员怎么做工作，做了多少，主要依靠其个人自主性和自觉性。岗位的性质造成了考评的困难，也造成了监管和监督的困难，导致一些公务员任凭自己的性子拖沓、懈怠，不及时完成任务。由于技术性、专业性强的公务员具有不可替代性，即使上级也无可奈何，对这部分公务员的约束形同虚设。此外，一些难度较大的工作，超过基层公务人员工作能力。由于缺乏吃苦耐劳的精神，政府也缺乏相应的激励措施，多数公务人员选择避重就轻，互相推诿。没有人愿意多付出精力来解决烫手的山芋。目前国家高压反腐、制度收紧，让许多公务员不敢为，生怕做事犯错，以“多一事不如少一事”的思想消极工作，工作的负效应使他们选择庸官懒政。

其三，职责、权限、义务不明晰的工作。公务员的工作存在交叉重叠，容易产生谁都能管又谁都不愿意管的责任空白地带。部分政府机构设置重叠，岗位职能重复，人员过于臃肿，公务员之间没有划定清晰的职责范围，也没有明晰的权限和义务。“多头管理、多头负责”，容易使公务员之间相互推诿，互相扯皮，谁都不愿意主动管理、主动负责。一件事情在谁都可以做的情况下，其结果不是大家都在做，而是大家都不做，都寄希望别人做，于是无人去做，事情便一拖再拖，甚至不了了之。这既导致行政效率低下，也培养了懒惰懈怠的公务员。

庸官懒政的囚徒困境

（1）假设

1）为了尽量简化模型，假设在一个单位有两名相同职位的公务人员，公务员1和公务员2。

2）他们享受同等的工资待遇，且工资待遇固定，不会因为工作量的大小而有所变化。

3）当面对对自己意义不大工作时即上文提到的三种情况，他们有两种选择：偷懒或不偷懒。

4）当两个人都偷懒时，两者的得益值都为A。

一人偷懒一人不偷懒，则偷懒者的得益值为C，不偷懒者的得益值为D。两人都不偷懒时，两者得益值为E。

5）D＜A＜C；D＜E＜C

其原因是：公务人员都拿到相同的基本工资，对于无法带来客观利益的工作，若一人偷懒一人不偷懒，则所有的工作由不偷懒者完成，不偷懒者付出了工作时间和精力，却和偷懒者拿到的工资相同，因此不偷懒者的综合得益减少，即C＞D；若两者都偷懒则得益两人平分，即D＜A＜C；若两者都不偷懒则工作量平分，损失的得益也平分，即D＜E＜C。

（2）分析

在博弈中，有四种策略选择：

当公务员1偷懒时，公务员2偷懒的得益为A，不偷懒的得益为D，因为A＞D，公务员2选择最优得益A。

当公务员1不偷懒时，公务员2偷懒的得益为C，不偷懒的得益为E，因为C＞E，公务员2选择最优得益C。

当公务员2偷懒时，公务员1偷懒的得益为A，不偷懒的得益为D，因为A＞D，公务员1选择最优得益A。

当公务员2不偷懒时，公务员1偷懒的得益为C，不偷懒的得益为E，因为C＞E，公务员1选择最优得益为C。

由此分析可得，公务员1和公务员2都偷懒成为最优选择。在这个博弈中，博弈双方各自的利益不仅取决于自己的策略选择，而且取决于对方的策略选择。这种偷懒的行为十分隐蔽，不易被发现，承担的风险损失小。更为重要的是，偷懒者与不偷懒者的工资奖金得益是相同的。当公务员1偷懒，公务员2不偷懒，则公务员2付出了较多精力与时间，相当于公务员2的综合得益受损。因此，在公务员1选择偷懒情况下，公务员2面对自身行为的两种选择：偷懒和不偷懒，他会倾向于选择偷懒。在博弈中，我们不能忽视另一方的选择对自己得益的影响。当公务员1不偷懒，公务员2若不偷懒，则两者共同分担工作要付出的精力与时间，获得相同的工资奖金得益。若公务员2选择偷懒则减少了需要付出的精力与时间，公务员2的综合得益增加。结果，偷懒是他们选择的“上策”。

庸官懒政的改进博弈分析

虽说公务员自身的利益选择使其选择了双方都偷懒的策略，但这与政府的监管与激励分不开。政府监管不力大大减少了公务人员偷懒所要承担的风险。公务人员偷懒，如果不被发现或是不受到惩处，则偷懒的综合得益就会上升。与劣币驱逐良币的原理相同，在利益最大化目标的驱使下，越来越多的公务员选择了偷懒。

对于努力工作的公务员，政府没有相应有效的激励措施来鼓励他们积极工作，这将严重打击公务员的工作积极性。积极工作的公务员比消极工作的公务员付出了多倍努力，却与后者取得相同的经济、政治和社会利益。更甚的是，他们付出了精力和时间，综合得益却少于那些偷懒者。这种博弈将产生不良后果，使越来越多的公务员选择放弃损害自己综合得益的工作，转向与偷懒者共享偷懒带来的得益。政府希望的工作态度是公务人员均选择不偷懒的策略。那么当得益发生怎样的变化时，博弈双方的选择会变为都不偷懒呢？

上述假设前提不变，值得注意的是，博弈双方之所以选择偷懒，是因为偷懒的综合得益值相对较高。因此，政府要加大对偷懒者的惩罚力度和对不偷懒者的奖励力度。

假如政府对偷懒者实行惩治或处罚，那么，偷懒者偷懒所得的收益将远小于惩罚的损失；假如政府对不偷懒者实行激励，那么，他们不偷懒所损失的收益将远小于激励带来的收益，那么A＜C＜D，并且C＜D＜E。

当公务员1偷懒时，公务员2偷懒的得益为A，不偷懒的得益为D，因为A＜D，公务员2选择最优得益D。

当公务员1不偷懒时，公务员2偷懒的得益为C，不偷懒的得益为E，因为C＜E，公务员2选择最优得益E。

当公务员2偷懒时，公务员1偷懒的得益为A，不偷懒的得益为D，因为A＜D，公务员1选择最优得益D。

当公务员2不偷懒时，公务员1偷懒的得益为C，不偷懒的得益为E，因为C＜E，公务员1选择最优得益为E。

由此，一旦政府从制度上采取奖勤罚懒的措施，那么博弈双方最佳策略选择为都不偷懒。当策略选择得益发生改变时，博弈方的选择会发生改变。因而，改进公务员庸官懒政与政府有效监管及相应激励机制是分不开的。

庸官懒政的解构

前面分析已知，改变公务员的懒政怠政行为，除了外部制度监督和其他约束方法以外，公务员自身的内部激励也很重要。只有公务员自身认识到庸官懒政造成的不利影响，进行自我约束，才是解决庸官懒政的长久之计。因为影响公务员行为的最直接利益是其工资奖金，所以，通过调整工资奖金比例来激励公务员的工作热情和自我约束，是解决公务员庸官懒政的重要途径。公务员工资由国家分发，其来源是国库税收。因此，制定合理的公务员工资奖金制度十分必要。笔者尝试通过建立“工作竞争模型”来分析公务员内部激励机制。

（一）模型建立

工作竞争模型是在公务员之间相互竞争的前提之下，政府通过让公务员之间进行竞赛的方法实现有效激励的博弈模型。

基本假设：

1）为了简化模型，假设一个政府有两名公务员。

公务员的努力程度是由其自身决定的，当然努力程度也会有负效应。其中有种种因素，例如努力工作会延长工作时间，高强度工作会损害身体健康等等，也是导致公务员偷懒的重要因素之一。负效用随着努力程度的提高而增大，并且增大的速度不断加快。当然这是符合人的心理效应的。

2）因为公务员的努力程度是无法观察的，政府无法用努力程度来支付薪酬。所以，政府根据公务员的工作业绩来支付薪酬，当然这可以理解为，所有公务员都有基本工资，而表现好业绩好的公务员会得到额外的奖金。

3）公务员在已知这个工资奖金的制度的情况下，选择自己的工作努力程度。

4）假设公务员和政府都是寻求利益最大化的经济人。

显然，这是个两阶段的博弈模型。第一阶段，政府决定公务员工作业绩的报酬阶段。第二阶段两个公务员在知道政府颁布的工资标准之后同时选择努力程度的过程。在该博弈中，两公务员的得益即工资减去努力的负效应，政府得益即产出（业绩）减去成本（工资成本）。

需要注意的是，若政府定的工资太低，公务员将不接受这种竞赛机会，继续选择偷懒，或是离开工作岗位。因此，政府开给公务员的工资是有最低限度的。

（二）模型分析

我们采用逆推归纳法来分析这个动态博弈，先从第二阶段开始分析。

1. 第二阶段分析

首先假设当政府决定了工资，而且公务员愿意参与竞赛并选择自己的努力程度，那么政府决定公务员工作业绩的报酬为不变因素，则两个公务员之间的竞争就变为静态博弈问题，博弈的最终努力水平会达成静态纳什平衡。假定两个公务员都是风险中性的，在使自己利益最大化的目标驱使下，对工作努力者的奖励越大时，公务员的努力程度也会越高。反而当奖励不变，而对产出的扰动因素的影响扩大，那么公务员会认为这场竞赛的结果更多地取决于“运气”，而非他们的努力程度时，他们会觉得自己的努力是不值得的，这样他们就会选择减少努力程度。

因此，要想有效地抑制庸官懒政，就要设立合理的公务员工资奖金制度。根据对公务员工作的公正绩效评估来确定其奖金等级。以工作的努力程度和业绩设立梯级奖金制度，对工作努力的公务员提供高奖金，以此激发公务员的工作积极性，提高其努力程度。同时，确立公正有效的绩效考核制度。公正合理地评估每一位公务员的努力程度，将产出的随机扰动因素的影响减到最小，让公务员确信竞赛的结果并非来自“运气”，而是来自自己的努力程度。

2. 第一阶段分析

因为公务员的参与是政府激励机制有效的起码条件，所以，我们必须保证两个公务员都愿意接受并且参与激励制度的考核。满足上述假设，则必须设有“参与约束”。保证公务员接受工作和参与竞赛的基本条件是所有经济人都追求自身利益的最大化，如果把政府当作独立的经济人，政府选择工资水平是以利润最大化为目标，那么在公务员接受工作和参与竞赛的前提下，政府会尽可能地压低工资奖金。

具有有效激励作用，且符合政府利益的奖金水平，只与工作成绩的不确定性有关，工作成绩的不确定性越小，符合政府利益的奖金水平就越高，政府的激励效果越显著。因此，要减小工作成绩的不确定性，就要有效公正地评估公务员的工作成绩，建立合理的绩效考核制度。

与此同时，公务员之间能力水平差距越大，激励越有效。能力强的人获得奖金多，能力弱的人获得奖金少，以此带来激励效用，让能力弱的公务员向能力强的公务员学习，推动整体效率提高。若公务员之间水平相差小，每个公务员得到的奖金相似，激励作用也随之减小。因此，要建立合理的公务员录用、淘汰、晋升机制，将公务员之间的能力方差控制在激励有效的区间内。在录用、淘汰、晋升三个环节中严格把关公务员的能力素质，合理分配岗位。这样可以充分调动公务员的积极性，参与工作竞争，使其获得成就感，实现人生价值。

必要的建议

我们通过囚徒困境和工作竞争模型对庸官懒政进行了分析。从囚徒困境模型可知，庸官懒政的主要原因是政府监管不力和缺乏有效的激励机制。从工作竞争模型可知，为了减少公务员工作成绩的不确定性，应该建立合理的绩效考核制度，有效公正地评估公务员的工作成绩。最后，我们提出三点建议作为本文的总结。

首先，设立公务员绩效考核制度。公正合理的绩效考核制度是衡量公务员工作能力的制度保障，是实施奖惩的重要依据。要建立权威的绩效考核组织，来负责制定整理各单位具体的绩效考核制度。建立科学的评估指标体系，对公务员工作开展定量定性评估。既要对公务员工作量进行考评，还要对公务员工作质量进行评估。可以参考民众对其工作的满意度、每日工作报告、及工作影响等一系列指标对公务员的工作进行绩效考核。

其次，建立公务员梯级奖金制度。设置合理的工资奖金制度对促进公务员内部激励有着显著影响，当公务员的努力程度与奖惩力度成正比，奖惩力度越大，公务员工作的积极性也越高。设立公务员的梯级奖金制度，根据公正的绩效评估来决定奖金分配，达到公务员努力程度与奖惩力度的平衡。

最后，重视公务员职业伦理教育。道德教育是训导公务员的重要路径。从入职开始，就要对公务员进行职业伦理教育，使其树立起全心全意为人民服务的职业精神，培养他们愿意在不同岗位上积极工作、默默奉献的工作态度。这不是某个特殊职业群体的崇高道德要求，而是公务从业者的基本职业要求。

【杨雨莲系浙江大学公共管理学院硕士生，张国清系浙江大学公共管理学院教授；摘自《浙江大学学报》（人文社会科学版）2017年第2期】