文/林跃勤

完善金砖国家合作机制研究

文/林跃勤

金砖国家合作机制的意义、机理及特征

（一）金砖国家合作机制基本意义

1. 保障和促进金砖国家全面务实合作稳定有序发展

通过共建合作机制深化合作，金砖国家能够为加强各项合作增强凝聚共识、强化意志、引导行动、保障落实，及时协调各方利益，加强发展战略与发展模式、发展经验的交流比较和借鉴，促进战略优化、资源共享，合理解决内部竞争，包括推动各成员国的贸易便利化、解决贸易矛盾，大大减少经济合作成本，分享合作红利，提高各自发展潜能和共赢发展，提升金砖国家的整体竞争力。合作机制的建立和维持更能帮助金砖国家寻求更多的利益交叉点、增强政治互信和协调合作行为。

2. 完善金砖合作机制能促进全球治理变革步伐

国际合作已经成为世界各国特别是发展中国家加速自身发展以及加强在全球治理体系中地位的不二选择。金砖国家建立合作机制有利于在国际规范和机制能力基础之上争取国际话语权，包括对七国集团以及由发达国家倡导的服务贸易协定（TISA）等国际经贸和投资规则机制产生制衡，打破美欧等对世界银行和国际货币基金组织等的垄断和霸权，提升新兴与发展中国家群体在全球治理重要机制中的地位和作用（廖书庭，2014）。

3. 金砖国家合作机制创新夯实、丰富新型国际合作理论

尽管金砖合作机制还远不够完善和成熟，实践检验还不充足，有关这类新兴大国间的合作机制研究也还不够系统深入，但是金砖合作机制是一种当代新兴大国间的较为新兴和特殊的一种国际合作机制，其构建和完善可倒逼传统的全球经济治理机制的改革及相关理论的创新。深化对这一类注重平等、多元、稳定、务实、创新的新型合作机制机理的研究有助于丰富国际合作机制理论，尤其可为南南合作和其他国际合作机制建设提供示范作用。

（二）金砖国家合作机制基本特征

1. 具有南南合作属性

从基本属性看，金砖国家合作是跨洲际新兴国家间合作，宗旨主要聚焦于经济金融发展领域的对话与合作，是在全球化变革潮流中试图用多边合作机制化的实践形式创建不同社会制度间跨地域的互利共赢新模式，金砖国家合作机制通过建立经济贸易投资文化参与全球治理等领域的合作机制的方式来推动各成员国的经济共享发展以及提高全球治理话语权，本质上属于南南合作机制范畴，同时也扮演者南北对话联结者、维护广大发展中国家共同利益的一种合作机制。

2. 合作主体平等性突出

从机制宗旨、成员地位与权益看，是一种新型平等公正合作机制。金砖国家合作宗旨与出发点在于：秉持开放、团结、平等、相互理解、包容、合作、共赢精神。金砖国家根据国际政治经济格局的发展，基于共同利益需求和良性竞争意愿，强调成员自主平等公平共享，不论成员大小，享有同等权利与责任。金砖峰会《三亚宣言》指出，金砖国家合作机制始终尊重其他国家的意愿,从不将自己的意见强加于人并尽可能地照顾其利益。

3. 务实性

金砖国家的合作机制旨在通过促进各项务实合作实现利益共享，因而，合作机制的建立健全均是围绕着为合作服务、适应合作事项的拓展而逐渐健全、深化。随着金砖国家合作领域从经贸、金融向农业、教育、科技、文化、智库等多个领域拓展，形成了由60多项合作（机制）构成的多领域、多层次、全方位的合作机制体系，其中，金融合作机制最为广泛、全面和深入。

4. 包容开放性

金砖国家合作机制包容性主要表现在金砖国家对各自政治制度和政治分歧的理解和宽容，淡化意识形态差异，地区民族差异，求同存异，强调互信及尊重各自的发展模式选择，淡化政治制度和经济制度冲突，弱化各成员国之间的零和博弃，在平等互利的基础上通过定期举行首脑或者高官会晤方式商讨制定成员国合作计划、建立合作机构。提倡全球各地区和各经济发展程度不同的国家开展互利共赢的经济合作。包容性还体现在合作组织的对外开放性上，以及金砖国家主张以对话而非对抗方式对国际体系中不合时宜之处逐步进行公正合理的改革。

5. 非正式性与软约束性

从成员间合作紧密程度以及责任强度看，相比于战后建立的大部分正式国际协调机制，目前金砖国家合作机制还只是建立在各成员国的主观共识基础上、通过首脑峰会、部长级会议以及其他渠道进行沟通交流，发表宣言和备忘录等非正式的松散型软性合作机制。还没有具体的章程或协议、缺乏正式的组织机构和常设机构的一种非正式合作机制，其正式化程度比较低、合作意愿与共识缺乏法律强制约束力，这与当今世界其他各种多边合作有较大差别。

6. 变迁渐进性

从机制发育成熟水平看，金砖国家合作机制从2006年9月的巴西、俄罗、印度和中国金砖四国外长在联合国大会期间首次外长会晤开始，到2008年5月在俄罗斯叶卡捷琳堡举行首次以“金砖四国外长会议”，拓展到以自2009年以来的峰会为引领，以安全事务高级代表会议、外长会晤等部长会议为支撑，多层次、多领域、全方位、灵活务实和逐渐完善的合作机制。但与欧盟等国际合作机制相比，金砖合作机制远未成熟。但金砖国家致力逐渐完善规制设计与制度建设，使其适应性、功能性不断增强。

金砖国家合作机制建设中的问题

金砖合作机制建设伴随着务实合作不断完善。从十年前的外长会晤扩展到外长、财长和行长定期会晤，再升级到元首峰会并定期化，再到其他多部门和领域的磋商机制的成型，金砖国家在约10年的时段内实现了从一个经济概念到具有政治经济影响的软性机制的转变，形成了多层次商讨—决策主体机制，如外长+财长+行长会晤机制、元首峰会、其他部门磋商——决策机制；建立了包括经济、金融、工商、安全、环境、能源、卫生、人文、城市等在内的多领域合作机制；建立了包括银行合作机制、工商理事会、外汇应急储备基金和金砖国家新开发银行、亚投行、智库合作机制等在内的多层次合作保障、支持机制。金砖合作机制的逐渐完善对合作实践产生的支持保障和激励作用日益显现，促进了包括金砖国家新开发银行、应急储备基金、亚投行等的建立和运行；金砖国家工商理事会促进了金砖国家贸易便利化以及经贸投资活动的繁荣；通过立场协调和共同努力促进了国际货币基金组织份额权和世界银行投票权朝着有利于新兴与发展中国家转移的历史性成果；金砖国家特别是基础四国（除俄罗斯之外的四个金砖国家）多次协调立场，就加强《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》实施达成全面、平衡和有约束力的成果作出了积极贡献。

尽管金砖国家合作机制建设也已取得一定成就，促进机制建设有自身优势并面临新机遇，但现有合作机制依然面临难题和挑战。

第一，金砖合作机制尚不够完整和健全。目前的金砖合作过于松散，合作机制涉及的领域也主要聚焦于经贸、金融、全球治理协调等领域协调。同时，合作倡议、决策模式、程序及规范与其他成熟国际合作机制相比均有不足之处，体现在峰会主导下的多论坛式的态度交流，各成员国就双边或多边的合作内容达成协议后签订合作文件，合作事项由金砖国家事务协调人和副协调人负责督办，没有设立各类专门委员会和秘书处等专门的常设机构用以统一协调各成员国合作事务，也没有签订统一的对违约方所设定的约束性规范文件。此外，成员国对合作机制的投入分担与激励规制缺乏。治理结构也还不够合理，基本政府主导，企业、团体、民间及智库等主体参与不足，不利于高水平合作机制建设。

第二，合作机制对全面务实合作的支持维护功能较弱。金砖国家间的合作还缺乏稳定的激励机制与保障机制，各成员方对合作决议的执行积极性和力度缺乏一致的要求以及考评奖惩措施，职能随各成员自觉。金砖合作机制迄今还只是一种对话、磋商层面的松散软机制，尚未形成协商一致的指导性规范，缺乏具有法律约束力的合作协议，缺乏日常事物处理沟通协调机构以及信息交换机制，对在合作过程中不可避免产生的摩擦和争端缺乏权威争端仲裁机构，难以得到及时有效的解决。

第三，合作机制的代表性、广泛性及稳定性不够。目前，金砖国家成员经过2011年扩员之后的成员也只有5个，其成员数量与欧盟、东盟、南美国家共同体以及环印度洋联盟等相比偏少；在新兴国家和发展中国家中的代表性不强，印尼、墨西哥、土耳其、尼日利亚等重要新兴大国没有被纳日其中；与其他一些多边组织相比，综合实力也不够，在全球治理中的地位和影响力自然受到限制。迄今金砖国家还没有明确表示是否接纳其他新兴经济体成员的计划及制度。在没有明确成员国的加入和退出程序的条件以及形成纲领性文件之前，金砖合作机制的组织及运行的可预期性和稳定性仍然存疑。

第四，金砖国家各自与其他合作机制的复杂关系制约着金砖合作机制完善。金砖国家各成员国分属不同大洲，出于经济与其他利益考量均参与了不同区域合作机制和国际合作机制，这些机制有些是排他性合作机制，对于其参与金砖合作机制形成复杂关系。巴西是南方国家共同体、美洲发银行的成员国，俄罗斯是八国集团成员、上合组织成员以及欧亚经济联盟成员等，俄罗斯正大力推进欧亚经济联盟一体化进程，印度和南非同属环印度洋联盟成员国，不排除印南两国在对外政策上更加注重发展环印度洋联盟内的合作关系。南非还是南部非洲发展共同体的成员国。中国是亚太经合组织、中日韩合作、上海合作组织的成员国。各自参与的其他合作机制可能会分散其对金砖国家合作机制的关注与投入深度，如巴西作为南方国家共同体成员可能限制其参与金砖国家自贸区建设。可见，如果各成员国不理清和适当处理与其他区域性多边合作组织错综复杂的关系，难免不会弱化金砖国家合作机制的作用，通过其他经济合作组织获得从金砖国家机制内可以获得的资源、利益，会对金砖机制产生替代、竞争作用，抑制金砖国家合作机制本身的深化与效能提升。

第五，合作机制的严肃性和执行力亟待加强。现有的金砖国家合作机制大致局限于会晤、商谈及其合作意向和宣言表述，以及具体事项的合作备忘录等，具有原则性、意向性、协商性等特点，而缺乏规范合同、法律条约等制度化、专业化、规范化水准，必然导致权威性、严肃性、约束性不高。如金砖国家峰会及其他论坛等多次提倡的关于推进本币结算、加强国际重大问题协调以及启动自贸区建设等重要倡议并未得到五国一致的认同和达成有约束力的协议。

第六，健全合作机制的自觉性和能动性不足。到目前为止，金砖国家的合作水平还比较低级，而且存在合作与竞争、协调与防范并存的状况，与之相适应，各方对于强化具有约束力的稳定规范机制建设态度、共识尚不足，如印度媒体关于金砖国家开发银行的建立意味着印度协助中国创建一个中国主宰的世界等论调会影响到各方对合作机制建设的认同。印度、俄罗斯、巴西对于与中国缔结自由贸易机制缺乏信心，如印度早在2004年就已经有过与中国签订《双边自由贸易协定》的意向，但十多年一直纠结于心。俄罗斯提出以欧亚经济联盟集体与中国谈判。价值观和政治体制等差异较大影响着金砖国家深化合作机制建设，从政治层面看，中国、印度和俄罗斯是亚洲领导权的竞争对手。金砖国家尚未形成一个权威的龙头和核心，印度和俄罗斯大国抱负炽烈，特别是印度和中国存在领土争端，互信度较低。有些成员害怕合作机制的固化、完善和强制化可能给成员带来较多的约束，降低自主性和灵活性。此外，金砖国家在机制建设方面的经验、契约精神、创新精神和团队文化不足、制度建设能力不强，高层次复合人才缺乏、物质投入不够齐心。

完善金砖合作机制若干思路

效能是鉴别一个合作机制存在价值、生命力和影响力的关键维度。金砖国家合作机制正迈向第二个十年，也是一个从初生到成熟、壮大的新起点。世界需要金砖国家的不是新的开发银行，而是针对当今重大问题发挥更大领导作用。自身发展经验让中国、印度和巴西拒绝市场原教旨主义，使它们成为制度多样性和实用主义的天然支持者，它们可以在这一经验的基础上提出新的全球价值。创新完善合作机制是金砖国家未来的共同使命。

（一）增强合作共识夯实合作机制基础。推进金砖国家合作机制建设需要筑牢合作基础，减少或消除分歧，增进共识是核心。只有依赖于共同利益、共同志趣以及其他集体行动问题得以克服的具体条件，合作伙伴才会致力制定和维护关键原则承担责任，推动合作机制的建构并发挥最大的作用。因此，金砖国家要推进合作机制建设需要打牢坚实的合作基础，如协调国家发展战略和宏观政策；在对待诸如气候治理、区域合作、全球经济治理变革等重大国际问题方面，求同存异、加强立场协调；在国际市场分工方面避免恶性竞争、增强互补性，保持贸易结构均衡，减少贸易摩擦；促进相互投资以及本币结算等；致力通过谈判解决中印间的边界纠纷等历史问题。

（二）做好以效率为核心目标的机制正规化建设。某种制度不能仅仅以在一段时间内如何有利于实现合作国家的利益来评价，相反，需要对未来那些难以确定的问题的解决究竟能够作出多大的贡献对制度价值作出充分评价。金砖国家需要高度重视合作机制建设的战略意义，注重从提升合作组织机制整体效能的战略高度，借鉴欧盟、东盟等国际多边合作机制模式，使金砖国家多元化合作机制逐渐正规化、固定化和常态化。关于金砖国家合作机制的重要选项——秘书处的设立尤其是选址将是一个棘手的难题。鉴于中国经济实力最强以及上海区位交通国际化优势突出，且有上海合作组织的经验和金砖国家新开发银行总部的便利，中国应努力争取金砖国家秘书处设在中国,秘书长则可以由各成员国轮流担任。为此，中国需要表现出谈判智慧、能力以及承担更大的责任担当。

（三）改善合作讨论决策机制。迄今，金砖国家合作倡议主要由轮值主席国提出，在峰会讨论，这种单独由主席国提出倡议、峰会期间所有成员参与讨论决策的机制难以体现集思广益、群策群力的功能。需要合作发展专业化的组织和团队，培育合作制度文化，提高金砖合作机制构建的可靠性和实用性、合作机制的专业化、组织化、制度化和服务水平。同时，加强合作各成员国政府及智库机构的先期参与、提议、酝酿，由以轮值主席国独家处理改为各国政府、智库、社会、企业等多主体形成的参与酝酿、讨论、决策的综合机制，使议案的提出、讨论、形成的智慧更加广泛、准备更加充足。对于一些具体合作领域的决策，需要在全球竞聘基础上形成专业委托代理决策模式，取代由各方等额划分权限、多头决策模式。

（四）健全合作机制建设投入保障激励机制。合作机制建设需要高水平的物质投入以及智力投入能力。但是由于成员国的各项能力以及愿意付出的贡献和承担的责任的愿景并不相同，因而，在合作机制内部，既要坚持平等原则，也要有鼓励多做贡献的激励制度。金砖国家峰会主席轮值国担负着提出新的合作倡议、完善机制的特别责任。2017年中国担任金砖国家主席轮值国，可以提出如确立金砖国家章程、扩员规则、成立金砖国家评级机构、成立秘书处规则、评估问责、仲裁委员会机制、危机应急管理机制等倡议，推动共识形成并最终转化为新机制。

（五）扎实提高合作机制建设能力。合作机制建设取决于合作国家的合作愿景和能力，参与合作机制国家的能力作为国际合作的主要变量决定了国际合作产生与维持、内容与途径以及合作机制的建构、变化和稳定状况，在国际合作中，参与者的能力主要指国家的政治性能力，在国际合作中包括自主能力、谈判能力和执行协议的能力，还包括倡议能力、规制涉及与制度建设能力、投入能力、协调能力等。金砖国家继续提升这些方面的能力，以加强合作及机制建设能力，进而提高整体合作质量和效率。

（六）建立合作监督、问责与仲裁机制。成员权责界定清晰以及贡献有奖、违规受罚是维持集体合作机制正常秩序、提高合作执行力从而保证合作行为取得预期效果的基本条件，也是合作机制的本来之义。建立评级机构、评估机制能帮助对合作的各主体、全过程、各环节实施评估考核，理清责任和贡献，有利于明晰权责，赏罚分明，形成合作机制的权威性、约束力，进而提高其执行力和取得较好运行效果。随着合作领域和合作事宜的增多，合作复杂程度的提高，分歧、矛盾和冲突可能会增加，金砖国家需要尽快建立争端仲裁机制妥善应对内部的争议。中国作为2017年峰会主办国可以提出该倡议。

综上所述，合作机制是一种合作组织的调节制度，其完善程度在很大程度上影响并决定着合作组织本身的运行质量效率、稳定性、可持续性及发展前景和影响力，也决定了合作组织成员及整体所能够达到的目标及效益。同时，合作机制的完善及有效运行也取决于合作成员的集体智慧、愿景及共同努力。金砖国家必须体现出最大的合作互信、凝聚共识、克服分歧、对症下药、因时制宜、推进合作机制日臻完善，实现合作最大公约数。

（作者系中国社会科学杂志社国际二部主任；摘自《亚太经济》2017年第3期；原题为《合作机制理论与完善金砖国家合作机制研究——基于金砖国家的一个视角》）