摘 要 经济发展是人类社会发展历程中的一条重要主线。在不同历史时期和不同的社会制度下，土地制度改革都对经济发展产生了深远的影响。新中国成立以来，土地制度改革一直伴随中国经济的改革和发展，我国的土地制度改革由计划经济划拨土地逐步向土地市场化方向改革，激活了我国的市场经济。现阶段和未来一段时间，我国经济发展所遇到的瓶颈基本都与土地制度有着紧密的联系。因此，文章结合我国现实情况，探讨土地制度对经济增长的影响，为转变经济发展方式提供较为重要的理论依据。

关键词 土地 发展 土地制度 经济增长 资源配置

人类社会的发展是以经济发展为主线的，从原始社会到社会主义社会，概莫能外。但是在不同历史时期和不同社会制度下，土地制度的变革都会对经济发展产生深远的影响。

我国要实现经济发展方式的不断升级换代，推进土地制度改革、加强土地政策调整至关重要。党的十八届三中全会就土地制度改革指明了方向，全会提出了建立统一开放、竞争有序的市场体系，充分发挥市场机制在调节资源配置中的决定性作用。明确加快营造企业自主经营、公平竞争的环境，建立商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，大力扫清市场经济障碍，不断提高资源配置效率和维护市场的公平性。由此可见，土地制度改革和土地政策调整已经成为当前我国转变经济发展方式过程中具有全局性的重大问题。因此，对土地制度转变经济发展方式的探讨，以探索出适合我国经济发展和转变经济发展方式的正确路径和模式。

随着我国经济的发展和城市化进程的加快，城市中土地是基础资源，对于土地利用的正确与否对于经济的增长和城市发展的质量和水平有着重要的作用。[1]由于前几年我国土地交易市场的不规范和我国局部经济过热（如房地产）等重要的原因，土地供给政策对经济增长产生了巨大的影响。在土地政策中，主要有价格、供给和税收三方面的政策能起到调控作用。在调控宏观经济的过程中需要同时考虑土地的需求和供给需求。[2]

新中国成立后，我国实行土地制度改革主要经历了两次高潮，20世纪50年代初，以农村土地产权制度改革和城市土地国有化改革为主要内容，其手段是进行土地的没收、征收和分配。旧有的土地使用制度形成了以下的主要特征：一是行政划拨；二是无偿使用；三是无限期使用；四是不准转让。其实质是土地资源按计划配置，属于计划经济体制。

我国《宪法》明确规定我国的土地主要分为两种所有制形式，分别是国家所有制和集体所有制，城市土地在性质上是归属国家所有。城市郊区土地和农村的土地在性质上都属于集体所有。除此之外，自留山和自留地、宅基地也是集体所有。而在《土地管理法》中也有相关的规定，虽然土地所有权在国家的规定下不允许转让，但是土地使用权在合法的情况之下可以依法转让。在建设的过程中，如果某一个人或者单位需使用土地，唯有按照法律提出申请使用土地。如果使用的土地包含农用地，还需要办理农用地转用审批。另外，如果对于一些特殊的情况，如国家在某种情况之下出于公共利益的考虑，可以按照法律规定对土地予以征收或使用，但是对于土地使用者要给予一定的补偿。

这种具有中国特色的城乡土地制度，对当下的农村土地制度来说发挥了中国的劳动力优势。农村土地的两权分离，能够统一按人平均分配土地，确保了相对的公平性，并为农民提供了基本的生产资料以满足生活的需要。同时，农村富余的劳动力可以流入城市成为农民工，也正是有了土地，流入城市的农民工才能够忍受较低的二、三产业的薪酬。这样农村剩余的廉价劳动力为我国的工业建设提供了大量的人力储备，保持了中国制造业的国际竞争优势。同时，也减轻了社会的养老负担，稳定了社会秩序。农民家庭通过分工合作，提高了家庭的总体收入水平，改善了生活质量。这种家庭分工实现了农民收入两条腿走路，提高了农民生活水平，稳定了社会秩序，这种家庭分工成为中国农村的一种普遍形态，既降低了城市二、三产业劳动力的使用成本，也使得政府不需要负担沉重的农村老年人的养老成本。

我国的现有土地制度也具有一定的缺陷。改革开放以来，我国的土地政策进行了多次的调整，这种政策的调整对经济的增长也发挥了一定的作用。由于配套土地制度改革的法规和制度建设滞后，使得土地市场化改革措施不能很好地落到实处，一定程度上阻碍了城镇化的快速发展。

第一，土地产权主体不清晰。农村土地名义上属于集体所有，而集体现阶段通常来说指的是乡镇机构。乡镇机构作为行政机构本来就不具备法人资格，不能成为独立的产权主体。正因为主體界定不清，导致集体产权的虚位。土地产权中最重要的一项权利就是占有、使用、收益和处分四项职能，土地产权主体的缺位，使得农村集体的任何一级组织都没有对集体土地拥有最后的处分权，最终导致集体收益遭受损失。

第二，土地流转机制不健全。由于土地产权不清晰问题的存在必然导致土地难以流转。土地流转是指在不改变土地集体产权的前提下，实现土地使用权的流转。近年来，在推动土地流转的过程中，土地很大部分是通过行政手段强迫农民交出使用权，市场并没有起到资源配置的作用。另外，在土地流转过程中存在流转方式简单和流转空间封闭化的问题。这不利于农村产业形成规模化经营，土地不能得到充分利用，容易引起土地荒废的现象。

第三，征地制度不合理。征收土地应用于公共利益的目的，这也是世界各国现行的做法。我国对征收的土地并没有明确加以限制，既可以用于公共目的也可以用于商业目的，政府通过低价购买集体土地然后通过拍卖投放市场，政府在这个过程中赚取了巨大的土地增值收益。政府为增加财政收益，常常存在征地程序不合法，迫使被征地者交出土地使用权，而征地补偿常常范围狭窄、标准偏低，补偿费仅以征收有关的直接损失为限度，不包括间接损失和其他附带损失。这严重损害了被征地者的切身利益，容易导致社会不稳定。

第四，政府垄断土地供应。政府在土地供应的过程中，通过限制农地转为建设用地，严格控制土地的市场投放量。随着经济的发展，我国逐步建立了土地储备制度，对于城市的存量土地，政府通过前期的开发整理，采用统一收购、统一开发、统一出让的方式，根据城市功能定位，合理确定土地的用途。我国土地储备制度不仅能盘活城市的存量土地，还可以将城市郊区的集体土地通过政府征收途径转变为城市建设用地。这说明地方政府通过控制土地的供应量和供应方式垄断了城市土地供应，导致城市发展对土地的需求得不到满足和地价上涨。

第五，土地使用制度不完善。一是土地批租征地制度不完善。我国虽然逐步建立起了土地储备制度，并通过招拍挂的形式向市场投入土地，但仍然有很大比重的土地通过协议出让的方式进入了用地者手中，这极大地降低了土地利用效率。同时，我国在现行土地批租制度下，实行土地出让金一次性收取，加重了企业的成本并转嫁给了消费者。二是地方政府为增加财政收入，采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，进一步刺激了批地行为。三是土地供应的双轨制。一般而言，非营利性和带有公益性的土地用途可以通过划拨的形式取得，而商业性用地就必须通过出让方式获得。社会中存在划拨的土地用于商业的用途，使相关部门的监管难度加大，容易导致市场不公、不透明，灰色交易增多。四是土地使用管理制度不规范。由于市场中存在低效使用土地，甚至可能利用政策便利条件，倒卖划拨的土地，导致圈地现象频频出现。

通过以上的分析我们可以看出，在相当长的历史时期内，制度是束缚我国经济增长与经济发展的重要因素，特别是使经济效率得以提高的产权制度和市场制度，当我们常常谈论提高我国的科技水平和劳动力素质，这些素质的提高在很大程度上取决于隐藏在背后的制度。土地制度是土地这一基本生产要素与其他生产要素有效配置而形成的有机系统，要转换为现实生产力的中介。土地制度作为经济制度的一种，对经济增长的作用虽然不可低估，但土地制度对经济增长所起的推动作用也很难像数学计算一样进行精确的评估和衡量。

（作者单位为驻马店市土地储备开发中心）

[作者简介：刘世华（1973—），男，河南驻马店人，本科。]

参考文献

[1] 孟祥舟.土地供应与宏观调控——对当前土地政策的一点思考[J].特别策划，2004（7）.

[2] 李明月.胡竹枝.土地要素对经济增长贡献的实证分析——以上海市为例 [J].软科学，2005，19（6）：21-23.

[3] 黄裕婕，赵晓丽，香宝.福建省的土地经济评价[J].资源科学，2000，22（3）：66-69.endprint