摘 要 在宁夏“发展全域旅游，创建全域旅游示范区，把全区作为一个旅游目的地打造”的发展战略下，全域旅游已经成为宁夏回族自治区各族人民的共识，旅游法治环境作为全域旅游的“软实力”，成为影响宁夏旅游经济发展的关键因素，宁夏全域旅游的发展，需要良好的法治环境保障。本文分析了宁夏旅游法治环境的现状，提出了完善地方立法、规范执法、司法创新、培育法治意识等的对策建议。

关键词 全域旅游 宁夏 法治环境 构建

作者简介：王萍丽，宁夏警官职业学院法学教授，研究方向：宪法、行政法。

中图分类号：D927 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.321

一、宁夏全域旅游的发展

（一）旅游资源概况

宁夏回族自治区，虽地处祖国西北腹地，山河壮美自然景观独特，具有独特的民族风情。悠久的历史，独具一格的资源，造就了富有鲜明特色的旅游文化资源、类型多样的自然景观资源，宁夏旅游资源185个单体，其中自然旅游资源39个，人文旅游资源133个，服务类旅游资源有13个。在旅游资源10 大类 95 种基本类型中，宁夏就有8 大类 46 种，基本类型中占全国48%，具备绝大部分旅游资源类型；中国“景观微缩盆景”的美誉可谓名副其实。这里有高山、沙漠、草原、湿地等，尤其是水域景观独具特色。宁夏拥有和其他省份迥然各异的旅游资源，在全国的旅游资源中的地位无可替代：塞上江南、大漠风光与水的巧妙结合、西夏文化和穆斯林风情尤有优势。

（二）宁夏全域旅游发展现状

2016年7月习近平总书记视察宁夏时，指出：“宁夏发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”，这一明确的指示既是对宁夏的肯定，更是为宁夏全域旅游发展指明方向。宁夏开启全域旅游新时代。宁夏在2016年为推进全域旅游做出了几个大动作：首先将宁夏旅游局变身宁夏旅游发展委员会，进入政府组成部门；其次，《宁夏全域旅游发展三年行动方案》出台，《关于进一步促进旅游投资和消费的实施意见》印发；再次，构建宁夏全域旅游发展“一核、两带、三廊、七板块”的全域空间布局和10大类100项工作为支撑的全域旅游形态。

二、宁夏旅游法治环境现状分析

（一）宁夏旅游立法现状

我区的旅游立法是2007年5月1日开始施行的《宁夏回族自治区旅游条例》。经课题组梳理了全国各省级部门的旅游立法：全国有31 个省级地方人大制定了综合性旅游法规，颁布实施了“旅游管理条例”或“旅游条例” 随着我区行政区域内旅游发展的原则、基本任务、基本制度的变化，在确定旅游业制度化、规范化发展过程中，要不断修订完善，才能起到制度保障的作用。

（二）从我区旅游法治环境上看，我区旅游业发展的法治环境并不完善

第一，《旅游法》在我区未有实施细则，旅游法律保障体系不健全。立法内容对我区全域旅游的新业态来说，针对性不强，结合我区的旅游业建设的法律法规和生态环境的保护法规缺乏宁夏旅游市场迫切需要形成长效的监管机制，建立一支与旅游市场规模相适应的旅游执法监管队伍。第二，我区旅游业主体诚信意识淡薄，法治素养有待加强。我区的旅游从业者未树立“全域旅游”的意识，从业人员普遍法治意识不强，旅游投诉解决不畅，旅游便捷司法机制刚起步。第三，全域旅游建设的体制进一步健全，但经营管理还未走向正轨。组建的上述国有大型旅游企，在体制建设方面，解决了企业运营管理体制、机制等问题。第四，宁夏全域旅游司法、执法环境得到改善，但还需加强。从我国相关法律法规的规定来分析，旅游业中行政执法的主体主要有三大类，我区的旅游执法主体一是旅游发展委员会、地方旅游局，各县区辖区内的执法主体是各县市区旅游局。第五，我区全域旅游背景下的各方主体的法律意识，高效便捷地解决旅游纠纷的旅游司法不完善，旅游经营者法律意识不够。

三、旅游法治环境存在的主要问题

（一）各地方性旅游立法名称各异，我区旅游立法还不配套，旅游执法能力有待加强

据课题组梳理，制定了旅游立法的省级行政单位达到了31个。我区的旅游立法仅有2007年制定的《宁夏回族自治区旅游条例》，在2013年《中华人民共和国旅游 》颁布之后，我区的旅游地方立法还没有及时修订，且缺乏配套的实施细则。此外，我区的旅游地方执法在地域的协调性、行业的统一性上存在问题。此外，我区旅游执法队伍素质参差不齐。

（二）旅游司法审判依据不够、方式须创新，我区旅游司法刚起步

第一，司法机关，缺乏必要的审判新领域、新类型旅游纠纷案件的审判依据，司法方式解决旅游纠纷成本过高。第二，我区仅有两家法院设立了旅游法庭、速裁法庭，且起步较晚。2015年，在我区的沙湖景区，石嘴山市平罗县人民法院沙湖景区巡回法庭成立。

（三）旅游专业人才法治意识培育有待加大力度

我区尚未出台吸引专业人才的优惠措施和举措；区域内综合性旅游人才稀缺，未建立相应的人才库。但从问卷调查情况看，我区的游客法律意识有待增强，但维权意识已经有所加强。

四、全域旅游背景下旅游法治环境的构建

（一）全域旅游背景下构建宁夏旅游法治环境的原则

1.全域旅游背景下旅游法治的原则

坚持体现宁夏特色的原则，一是结合宁夏的全域旅游的发展方向，对2007年制定的《宁夏回族自治区旅游条例》及时进行修改；二是结合本地穆斯林风情、塞上江南等特色，以问题为导向，制定本地旅游立法规范。

2.在全域旅游背景下构建旅游法治环境机制

第一，在全域旅游背景下，宁夏首先要在旅游法治环境中协同共建“硬”机制。完善宁夏地方旅游立法機制，实现有法可依。其次，创新现有执法体制，旅游综合执法改革。第二，旅游法治环境协同共建“软”机制。建立旅游法治分类教育和培训机制，养成旅游法治思维和法治素养，增强旅游法治文化氛围与旅游法治环境建设。endprint

（二）全域旅游背景下构建宁夏旅游法治环境的对策

1.进一步健全旅游政策法规，明确各方权利义务，保障旅游者合法权益

旅游业综合性强、涉及面广，拥有地方立法工作先行先试的优势条件，宁夏除了已经制定的《宁夏回族自治区旅游条例》外，还需进一步挖掘社会资源、吸收业内资源等办法，聘请我区部分法学专家、职业律师和相关部门讨论宁夏的旅游资源开发和保护办法。而且除了《旅游法》之外，目前我国未出台专门保护旅游者合法权益的法律，地方旅游立法应突出旅游者合法权益的保护，制定出符合本地特点的地方旅游立法。

2.全域旅游背景下着重保护本区的旅游资源

目前旅游环境和旅游资源的破坏也表较突出，许多珍贵资源已面临毁灭性威胁。宁夏独特的自然景观和丰富的历史人文资源成为我区旅游不可替代的资源，若不及时采取有力的保护措施，作为旅游业坚实的基础旅游资源不能再生，通过地方立法，真正加强旅游管理、维护我区半干旱脆弱的自然资源的环境，确保旅游资源多样化和持续性开发，才能确保我区景观形态多样继续得以保持、旅游资源类型丰富多样。

3.提升旅游执法能力，强化旅游执法监督

行政执法中首先应对景区可能发生的风险进行防范、旅游行政执法中的自由如何裁量及基准怎么判断、行政规范性文件的审查监督、注重旅游行政执法程序规范、规范办案程序等一一进行具体的要求。建立旅游执法监督检查制度，聘请执法监督员，定期检查执法主体是否合法、执法行为是否违规、执法程序是否规范、执法文书案卷材料是否齐全等；检查监督常态化，旅游执法能力得到不断提升。

4.健全旅游执法机构，科学灵活使用执法方式

我区成立的旅游发展委员会，有利于协调各方执法，涉及旅游的规划、交通、工商，通过讨论、协调、解决与旅游有关的问题，包括统筹解决旅游投诉，在执法方式上，加强旅游执法信息化建设，使执法成果及时显示在相关信息平台上，并实现信息互通，负责旅行社国内旅游与入境旅游业务经营许可；游证核发等行政许可、外商投资旅行社相关业务等；必须通过一系列执法改革，科学灵活的执法方式助推全旅旅游的发展。

6.培育旅游法治意识，培育全方位的法治意识

管理旅游业的一方要有依法行政，具备法律意识；其次是规范经营行为，按照法律法规要求旅游从业者要依法经营，公平交易、诚实信用、有守法意识；等等。最后是旅游者具备依法维权的法律意识正确认识和依法行使合法权利，依法维护自身权益，解决旅游过程中的各种纠纷和问题。社会的守法意识，法治观念，具体到旅游法治环境的构建，依法、守法是其中重要的环节，法治意识的状态直接关系到旅游法治环境构建的结果，旅游法治环境构建过程重在法治意识的培育。

7.全域旅游，创新旅游司法机制

我区司法机关可以借鉴其他省份的经验，由法院启动旅游纠纷诉调对接机制与旅游巡回法庭工作，建立公益服务制度如“旅游法律援助律师、旅游法官志愿团”，意外可以借鉴外地法院的做法，为便于旅游纠纷调处，可以聘用一些律师和退休法官作兼职调解员，作为独立第三方身份进行案件调解。保障旅客合法权益、设立旅游速裁法庭等方面总结经验，推广实施，为全域旅游创建良好的司法环境。

8.全域旅游，完善旅游纠纷多元化解机制

宁夏应当在旅游案件的立案分流、诉前调解、委派委托调解、速裁速决、等环节，进一步建立旅游纠纷多元化解机制；同时在5A級旅游景点设立旅游速裁法庭，在4A级以上景区的综治服务站内挂牌设立巡回法庭站点，在重要时间节点如“黄金周”等全天派驻值班法官，设立节假日调解室，通过司法确认、简易程序等快速解决旅游纠纷。

9.全域旅游，强化旅游人才培养

积极整合国内外、区内外旅游业专家、学者资源，推进旅游推广研究院的建设。我区可以结合自治区旅游发展委员会提出的“十百千万”工程，建立、完善旅游人才评价体系；自治区教育行政部门应加强与职业院校、旅游企业的合作，建立一批自治区级旅游人才教育培训基地和实习实践基地。

参考文献：

[1]宋强.我国构建旅游法治环境的现状、问题与对策分析.法治研究.2013（6）.

[2]韩玉灵.构建良好旅游法制环境的关键一步.中国旅游报.2010（11）.

[3]高琳.论国际旅游岛背景下的环境法制之完善.学理论.2014（4）.endprint