摘 要 随着我国经济发展和社会发展步入新常态，在新形势和新要求的挑战下，事业单位发展滞后的缺陷逐渐暴露出来。对事业单位进行分类改革，以便更好地为经济社会发展服务，成了社会共识。公益二类事业单位面临着公益性和市场性双重挑战，自20世纪90年代开始实行的事业单位财务管理等相关内部控制制度亟待改变。本文在分析公益二类事业单位内部控制现状基础上，深入分析公益二类事业单位内部控制存在的问题及其成因，并有针对性地提出了新形势下公益二类事业单位应如何加强内部控制建设的对策，以期为公益二类事业单位内部控制完善提供借鉴和参考。

关键词 公益二类 事业单位 内部控制

随着事业单位分类改革的进一步推进，公益二类事业单位面临的内外部环境将迎来巨大变化，市场的属性得到加强，由此将带来公益属性和市场属性如何平衡的问题。内部控制好与坏将直接影响这个平衡，进一步影响公益二类事业单位公益服务质量和生存发展。

一、新形势下公益二类事业单位内部控制建设现状

公益二类事业单位是我国社会经济发展建设中提供公益服务的主要力量之一，伴随着经济社会的快速发展，人民群众对公益服务的要求也越来越高，进一步深化事业单位改革以满足人民群众的需要的任务便显得迫切而繁重。

2012年4月，党中央、国务院公布了分类推进事业单位改革的指导意见，该意见明确了事业单位改革的方向和要求，要求到2020年，建立起功能职责明确、治理结构完善、运行平稳高效、监督切实有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局、新体系。在事业单位分类改革进行的同一时间，财政部于2011年11月10日在全国发布《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）征求意见，2012年11月29日在全国印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，决定2014年1月1日起全国执行。2015年12月21日印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2017年1月25日，印发财会1号文《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，首次要求编制内部控制报告，加大内部控制工作的力度。

随着事业单位分类改革的确定，划分为公益二类的单位普遍面临内部控制属于单位管理中的薄弱环节这一问题，虽然经过几年的建设，但还是存在内部控制体系不健全、不完善和不规范的状况。这种状况不利于公益二类事业单位保证财产安全，也不利于在生产经营中抵御市场风险，影响公益服务质量，从而对其长远发展产生重大不利影响。因此找出问题，分析成因，提出解决办法，成为当前公益二类事业单位的紧迫任务。

二、当前公益二类事业单位内部控制存在的问题及其成因

（一）内部环境不佳

长期以来，很多单位对内部控制的认识是肤浅的，不少单位从单位负责人到所有管理部门对内部控制的意识是淡薄的，偏重事业发展的速度和效率，忽视内部控制建设的跟进，有的甚至错误地认为内部控制过于烦琐影响单位发展进度。这种错误的认识导致很多单位不会真正用心在内部控制建设上，走个过场、敷衍了事成了不二的选择，从而导致单位管理水平得不到提升。这种状况下，一旦更换负责人或是部分管理层，很多做法就会改变，导致效率变低，质量得不到保障。

（二）缺乏完整的风险评估体系

公益二类事业单位受制于长久以来的惯性思维和做法，在执行方面能力较强。但是随着事业单位的分类改革，公益二类事业单位需要参与市场竞争。参与市场竞争就面临着市场风险，市场风险如果过大势必影响公益二类事业单位的运行和财产安全。风险评估作为内部控制的核心内容，假如风险评估出现错误，那么随之而来的内部控制建设必然会出现方向性错误，事倍功半。一部分事业单位虽然按照国家有关规定建立起了一套貌似齐备的内控管理制度，但是并没有实现内部控制的目的，常常是新瓶装旧酒，没有把内部控制有效嵌入单位的日常管理中，在面对内外部环境的变化时并没有及时进行风险评估和分析，导致事后弥补，影响了内部控制目标的实现。

（三）主要控制活动存在不少隐患

控制活动存在不少隐患，内部控制活动分为单位层面和业务层面，单位层面内部控制主要涉及的决策议事机制、岗位责任制、人力资源政策、单位文化、财务体系和信息技术运作等方面，受限于长久以来的体制内因素影响，导致公益二类企业在面对改革建立可促进自身事业发展的内部控制机制比较滞后，决策议事机制不完善、人力資源政策缺失等问题制约着单位层面内部控制。业务层面内部控制在预算控制、支出控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等方面还存在不少隐患，需要积极建章立制，梳理业务流程，找出风险点，明确职责，从而进一步弥补漏洞，保障工作质量。

（四）沟通不畅，信息系统建设滞后

内部控制能得到有效执行，其中重要的技术保障就是一个有效、可靠、及时的信息系统。但是目前公益二类事业单位在信息系统建设方面存在滞后现象，相关系统可以进行业务处理，但没有涵盖内部控制，业务流程和内部控制不能有机结合，从而致使内部控制不能有效运行。同时，事业单位内部业务处理流程还是存在横向沟通联系不够，都是做好本部门工作，一旦出现跨部门的事项就容易产生推诿、扯皮。相关信息无法有效在各部门上下级之间进行迅速沟通，进一步加剧了各部门之间沟通交流障碍，导致配合不协调，内部控制无法正常运行。

（五）内部控制评价和监督缺失

内部控制的评价与监督是确保内部控制建设不断完善并有效实施的重要环节。内部控制评价与监督包括自我评价、内部监督和外部监督三个层次。由于长期以来对内部控制建设的投入不足，内部控制建设本身还不完备，所以真实有益的内部控制评价工作无从谈起，即使进行了内部控制自我评价工作，也大都是走个过场，并没有起到应有的作用。经过近几年的内部控制建设，相关内部监督工作有了极大的改善，但还是存在内部监督工作执行难的问题，监督部门往往是公益二类事业单位内部的一个部门或是一个部门的职能之一，虽有相对完善的内部监督制度，但是在制度弹性空间很大的情况下，内部监督往往只是走个过场，难以起到实际意义。endprint

三、新形势下加强公益二类事业单位内部控制的对策

（一）积极改进内部控制环境

内部控制环境是内部控制有效实施的前提条件和重要基础。改善内部控制环境，首先，要强化全体工作人员的内控意识，尤其是增强单位负责人责任意识。因为内部控制的环境涉及一个单位的方方面面，其中领导重视内控程度、内控各部门之间的职权分工、内控各部门之间的相互制衡机制和关键岗位的员工个人综合能力都是内部控制环境中比较重要的影响因素。思想是行为的指导，在内部控制上，思想上的不融入导致行为上的不配合。当内部控制体系建好后，单位负责人要做好思想工作，通过学习宣传动员让内部控制制度深入人心，尤其是中层管理干部，通过增强工作人员的内部控制意识来营造一个良好的内部控制环境。其次，内部控制制度要梳理好业务流程，明确廉政风险点和岗位职责，把内部控制制度分解到每个部门和每个人，让权力运行在内部控制中。第三，内部控制环境的维护需要全体工作人员共同努力，积极整改不合理的工作流程，建立起一套安全、经济、高效的业务运行机制是确保内部控制环境良好的重要保证。

（二）建立比较完备的风险评估体系

公益二类事业单位一方面参与社会公共事务管理做好公益服务；另一方面还要参与市场竞争，为自身生存发展提供相应的经济支持。外部环境的变化使得公益二类事业单位必须重视风险评估，一方面是参加市场竞争避免经济损失；另一方面也是避免出现利用公权力为部门谋取私利影响公共服务质量的情况出现。建立起一套风险评估机制是公益二类事业单位重中之重的任务，首先要成立风险评估小组，建立风险评估相关制度，对经济活动风险评估至少每年进行一次；当内外部经济环境或主管部门管理要求以及国家政策等发生重大变化时，应及时对经济活动进行风险评估。风险评估结果应形成书面报告并及时提交单位领导班子。领导班子根据风险评估报告进行风险应对，从而避免因决策错误产生损失。

（三）加强内部控制活动的重要环节控制

单位层面的内部控制活动可以从领导重视，进一步建章立制，明确决策议事机制、岗位责任制等问题加以解决。业务层面控制活动一方面加强规章制度的建设，另一方面还要严格保障制度的执行，尤其是重要控制环节，不能让制度形同虚设，制度执行也只是停留在表面。第一，要加强预算控制，进行全面预算管理。在公益性事业单位内部控制制度完善的过程中，预算管理是很重要的一个环节。由于公益性事业单位的各项经费来源主要是依靠财政部门的核拨，其资金来源以及资金使用都是靠加强预算管理进行控制。通过对各项经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位各项工作的全过程。第二，加强收支、采购、资产、合同控制，建立健全相关内部管理制度，合理设置岗位，明确各岗位职责，确保不相容岗位相分离，强化对各业务控制流程关键节点的管控。第三，要认真对待内外部监督的审计整改意见，根据整改意见进行业务流程的调整和内部控制漏洞的弥补。

（四）信息化加强信息传递效率和安全，打破业务信息孤岛

现代社会是个信息化高度发达的社会，信息的有效性变得短暂。公益二类事业单位领导层应增强信息传递在内部控制中起关键作用的认识，采取多项措施来保障信息传递的效率和安全，尤其是加强信息化建设，有效连接各业务系统信息，打破现在各部门各自为政、信息相互无法沟通的孤岛状态。首先，加大信息沟通交流方面的培训力度，增强全体工作人员尤其是，中层管理干部对信息传递的认识；其次建立起信息沟通的平台或数据库，在方便信息沟通的同时，也使信息运行的流程全方位展现在大家的视野中，谁的效率高、谁拖沓一目了然，再辅以相应的绩效考核，从而加速信息的传递，打破当下信息孤岛状态。

（五）加强内部控制监督和评价

实践证明，内外部监督结合是最有效的监督方式，结合当前实际工作加强内部监督是重中之重。实施好内部监督，做好自我评价，单位首先要根据自身规模组建一个权威的内部审计机构或是工作组，具有独立地开展内部审计工作能力，可以采用日常不定期监督、定期监督、专项监督等方式开展内部监督工作；其次，在开展评价工作时可以通过内部审计机构进行自我评价，积极找出问题，弥补漏洞；再次，需要将内部审计和评价结果形成文字报告，报告一定翔实具体，并提出解决方案供领导班子参考；最后，内部控制监督结果要和部门绩效挂钩，对执行好的部门绩效予以表彰奖励，对执行不好的部门予以批评和惩罚并责期改正。

为了适应当下经济社会的发展，建立健全内部控制已成为公益二类事業单位实现可持续发展的一个重要前提条件，但是内部控制建设也绝非一蹴而就，需要在事业发展进步中积极探索，从而走出一条适合自身发展的内部控制体系。

（作者单位为深圳国际旅行卫生保健中心）

参考文献

[1] 辛刚.浅析公益二类事业单位财务管理目标选择与实现[J].中国商贸，2017 （6）：119.

[2] 张志刚，郝慧慧.分类改革后公益类事业单位财务内部控制问题探析[J].当代经济，2015（8）：56-57.endprint