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摘 要 新城镇化是完成“十三五”规划、全面建成小康社会的有效途径之一。实行新城镇化，有利于转变传统农业生产方式，有利于促进经济的发展，有利于改变人们的生活质量。但就目前来说，北川羌族自治县的乡镇政府职能转变尚存在公共服务职能缺失、经济职能越位、社会管理职能缺位等诸多方面的问题。为了进一步促进新城镇化进程中北川羌族自治县乡镇政府职能的转变，必须明确乡镇政府定位、树立服务理念，构建服务型政府，合理发挥经济职能，提高乡镇经济水平，多元治理，维护乡镇安全与稳定。

关键词 新城镇化 北川羌族自治县 乡镇政府 职能转变

一、新城镇化进程中乡镇政府职能转变的意义

（一）新城镇化与乡镇政府职能的概念

新城镇化就是以科学发展观为指导，遵循城镇化的基本规律，以全面提升城镇化质量和水平为目标，坚持以人为本，强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展、规模结构合理的城镇化模式。

乡镇政府的职能主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内的经济、文化、社会等各项事业建设中所有的职责和具有的功能。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府的职能包括政治职能、经济职能、公共服务职能、社会管理职能。

新城镇化对乡镇政府职能的新要求，就是要树立新的管理理念、创新社会管理方式、发展繁荣乡镇经济，要由过去片面注重追求城镇的规模和空间的发展，变为以人为本，以注重城镇的文化、公共服务为中心，使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人群居住之所。

（二）新城镇化进程中乡镇政府职能转变的意义

第一，新城镇化的最终目的是服务于人民，使人民受益，是完成“十三五”规划、全面建成小康社会的一项重要任务。新城镇化有利于解决农业经济问题，只有进一步吸收农村富余劳动力、转变传统农业生产的方式方法，加快农业现代化、产业合理化发展的脚步，并充分利用现代化信息手段，才能全面促进乡镇经济社会的和谐发展，为全面建成小康社会奠定基础。

第二，新城镇化的进一步推进，乡镇政府在管理实践中积累了丰富的经验，政府干部人员的服务意识有所增强，并且其办事效率和管理水平越发科学化，这都有利于乡镇的全面发展。乡镇干部人员通过发展乡镇卫生，预防和治疗疾病；通过发展乡镇文化，加强乡镇精神文明建设；通过发展乡镇治安，加强乡镇安全保障；通过优化乡镇环境，合理利用乡镇资源等，有利于改善群众的生活质量，提高了群众的满意度，促进乡镇全面发展。只有转变乡镇政府职能，充分发挥政府在社会管理中的作用，调动广大居民群众参与社会管理的积极性，才能建立健全充满生机和活力的社会管理机制，进而促进乡镇发展。

二、新城镇化进程中北川县的乡镇政府职能转变存在的问题

当前，新城镇化进程中北川县乡镇政府职能的转变虽然在乡镇的综合治理上已经得到了初步的发展，并取得了一定的成就，但由于乡镇政府职能转变时间不长，其理论和实践尚不够成熟，存在着诸多问题。

（一）乡镇政府公共服务职能缺失

构建服务型政府是党在十六届三中全会上明确提出的，旨在构建社会主义和谐社会，强化社会管理和公共服务职能。我国公共管理学家早在1988年提出了服务型政府的概念，概念指出，服务型政府应该是一个公正、透明、高效的，能为社会提供优质公共产品和服务的政府，全心全意为人民服务。但是，首先，由于北川县的乡镇政府领导干部综合素质不高，公共服務意识缺乏，大多数政府官员还存在“官尊民卑”“官本位”的想法，认为自己凌驾于群众之上，并且由于缺乏相关法律制度，同时政府官员受一些陈旧落后的干部管理制度的影响，对群众进行强制性控制，并没有为人民服务、满足人民群众的生产、生活和学习的需要。其次，北川县的乡镇地区公共服务基础设施无法满足群众的需要。由于北川县的乡镇政府公共服务体系和机制不健全，资金投入不足，并且北川县的乡镇街道居住人口较少，以农村和乡村聚落为主，分布较远，导致公共服务设施数量不足，包括在医疗设施、文化教育、卫生服务等方面不能满足人民的需要。尤其受乡镇技术、环境等方面的影响，信息服务提供不到位，使精神文明方面发展缓慢。

（二）乡镇政府经济职能越位、错位

第一，在经济管理方面，北川县乡镇政府主要通过计划、税收、财政、工商管理等手段，调整产业结构，加强资源管理，减少浪费，降低成本，抓好产品的质量管理，提高本地产品的信誉和知名度。但近几年，由于北川县乡镇政府领导为了谋取自身的利益，而忽略人民群众的利益，从而做出一些超越自己范围和权限的违纪违法的行为，帮助一些企业进行不实际违法的经济活动。此外，受地震的影响，北川经济受到重创，需要北川县乡镇政府出台相关的政策，来支持企业进入北川县乡镇，带动经济发展。但有些乡镇领导借此利用自己的权力，以权谋私，借发展乡镇经济为名，强迫农民调整农业生产结构，不顾农民自身意愿强行承包农民的土地，使企业在本地进行不正当经济活动，使农民失去土地，造成大量的农田浪费，侵犯了农民的利益。

第二，由于北川县乡镇人民群众在面对市场变化的时候，一味地等政府政策、靠政府扶持。同时，北川县乡镇政府在经济活动中也需要制定乡镇经济发展规划、与上级部门进行政策协调，并及时为居民提供信息服务。但北川县的乡镇政府对于市场经济规律还是不够熟悉，缺乏市场应变能力，在经济决策方面水平不高，缺乏技术支撑，从而直接导致北川县乡镇企业的发展决策和项目脱离了实际的市场需要，造成了巨大的资源浪费。

（三）乡镇政府社会管理职能缺位

乡镇政府的社会管理职能，主要是维护农村基本社会秩序、加强基本国策教育、保护耕地、保护环境与生态的工作，为农村经济的发展和公平的社会环境提供稳定的条件。但由于北川县的乡镇政府在社会管理工作中出现缺位现象，导致乡镇的经济和社会稳定遇到了阻碍。主要表现在，当前由于北川县的乡镇群众本身的法制观念薄弱，并且政府对群众进行的法制宣传和教育不够，导致人民不懂得用法律来规范自身的行为。所以在坝底、片口等地区经常出现地痞恶霸利用乡镇地形狭小的有利条件，在当地形成垄断，对群众进行恐吓、威胁，对社会治安环境造成了极其恶劣的影响。其次，由于缺乏对北川县乡镇政府干部的有效激励机制，同时地震过后，北川县经济损失严重，导致大量乡镇的优秀人才也外出打工，而且北川县出现了很多错误的、不利于群众利益的决策，导致群众怨声一片。endprint

三、全面加强新城镇化进程中北川县乡镇政府职能转变的建议

全面加快新城镇化进程中北川县乡镇政府职能的转变，对于转变传统农业生产方式、促进经济发展等有着重要的意义，是全面建成小康社会的有效途径。但就目前来说，北川县乡镇政府职能的转变尚存在诸多方面的问题，政府必须审时度势、多措并举，树立服务理念、合理发挥经济职能、多元治理等转变政府职能，促进北川县的乡镇全面发展。

（一）明确乡镇政府定位、完善以村民自治为核心的政治职能

北川县的乡镇政府在管理中，要明确自己与村委、群众的关系，区别村委、群众和政府的角色定位。在乡镇管理中，村委会由民主选举的方式产生，村委会代表群众，为了维护群众的利益，负责解决群众的内部矛盾，并在土地承包、财政收支等方面带领群众实行民主决策制，实现自我管理、自我教育、自我监督和自我服务。而北川县的乡镇政府应该起着主导作用，给予一定的政策、经济支持和监督，用政策去促进乡镇持续发展，积极引导建设与管理，在担负相应责任的同时绝不能越位，或是过度参与乡镇管理。同时，指导村委会制定一套约束、激励自身行为的规章制度，根据需求提高村委会成员的办事能力，带领群众发家致富。

（二）树立服务理念，构建服务型政府

第一，树立服务理念，完善相关法律制度。一是要提高北川县乡镇干部的整体素质，根据北川县乡镇的实际情况，不断加强对干部人员的思想政治教育和作风建设，使他们打破传统的旧的管理制度，解放他们的思想，更新他们的观念，引导他们牢固树立公仆意识、群众观念，多听群众的心声，多为群众办事。让他们了解政府职能是要以人的全面发展为核心，强化服务管理为着力点，为人民服务为宗旨。二是国家要完善宪法和地方组织法关于乡镇政府职能的界定和规定，让北川县的乡镇政府领导干部和工作人员在规章制度内办事，厘清各政府部门间的关系，提高行政效率，建设社会主义法治政府。其中主要是对北川县乡镇政府的性质、服务宗旨、人员管理、法律责任等问题作出明确的规定，以法律的形式确定北川县乡镇政府的责任，并规范其干部人员的行为。政府行为必须在其法定的职权范围内，无权随意扩大自己的权利范围。同时对北川县乡镇政府出现的有法不依、越法使权、违背程序等违法行为实行责任追究机制，并对危害群众利益的行为做出处罚，保障群众的利益不受损。

第二，为北川县乡镇群众提供更多更丰富的公共产品和公共服务。一是北川县乡镇政府不但要加大财政的投入力度，根据群众的实际需要，加强对医疗设施、文化教育、就业和卫生服务等方面的建设，丰富和完善群众的生活条件。比如对北川县因地震成为失地农民的群众，在就业方面，北川县乡镇政府应该由原来的被动救助政策，转变为对失地农民提供就业机会和技能培训的主动政策。并根据农业发展的需要，对灌溉面积大的农产品，兴修水利设施，对片口、小坝等交通不便的乡镇地区，加大公路建设等。二是北川县乡镇政府要招揽社会优秀人才，克服地势环境恶劣的条件，加强现代通信设施和网络设施的建设，利用先进科学技术，把国家政策和致富信息迅速传送到村组，使农民根据实际的社会需要调整产业结构，提高农业产业化的水平和效益。

（三）合理发挥经济职能，提高乡镇经济水平

第一，北川县乡镇政府要提高执行政策的能力，引导乡镇经济健康发展。北川县乡镇政府要把宣传贯彻落实中共中央在农村的各项方针政策作为自己的重要任务，在遵循社会主义市场经济发展规律的条件下，认真执行上级政府制定的经济发展战略，积极落实兑现党和国家的一系列惠农政策，帮助农民提高充分理解政策的能力，從而促进农业发展和农村经济稳定前进。

第二，北川县乡镇政府可多重渠道发展地方经济。具体来说，政府根据地方实际情况和特色资源制定相应的扶持政策，并发挥政府的引导职能，比如任家坪乡发展旅游、小坝和坝底乡发展农业和种植经济类农作物，擂鼓镇和安昌镇引进企业，增加就业岗位，有利于解决大量的农村剩余劳动力。同时，政府也要定期深入了解企业，主动帮助企业解决相应的问题，并加强对市场的监管，维护市场秩序，吸引民营资本和外资开发当地资源，从各方面促进乡镇经济发展。

（四）多元治理，维护乡镇安全与稳定

所谓多元治理主要是指一种以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过多个权力中心和组织机制之间在治理公共事务、提供公共服务过程中的竞争和协作，提高决策的科学性和有效性，使不同的公共利益得到公共管理。从不同的角度，建立全方位的治理体系，增加治理效益，维护乡镇安全与稳定。

具体来说，在社会治安方面，首先，北川县各乡镇政府应该经常举办一些普法知识讲座、预防犯罪展览和座谈会，并对群众进行家访等，使群众知法、懂法，更会用法，用法律来维护自身的合法权益。并制定一套监督制度，建立一支由群众组织起来的监督队伍，让群众参与到政府社会管理队伍中来，实现自我管理、自我教育、自我监督和自我服务，让邻里之间相互关心、相互帮助，保证乡镇安全。其次，由于地震过后，北川县各乡镇的游客、外来务工人员不断增多，所以必须重视对各乡镇流动人口的管理，以及加强对群众之间矛盾的疏导，乡镇政府要通过村委的协助管理，促进不同阶层、乡镇居民之间的交流和互动。最后，无论是地震还是其他原因造成的弱势群体，政府应向社会中介组织、社区组织等转移，采取社会救助和社会救济的方式，缓和社会矛盾，保证北川县乡镇稳定发展。

（作者单位为西南民族大学）

参考文献

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