孙建伟

(上海交通大学 凯原法学院， 上海 200050)

一、问题之提出

置换后将结余的土地指标如何分配，与这种土地指标在市场的交易所获得利益如何分配，以及土地增值收益归属等内容事关产权人的基本财产权的问题，是城乡建设用地置换的核心法律问题。因为其事关置换产权人切身和长远的生存和发展利益，因此，应给予高度重视和认真对待。对于农村集体建设用地，尤其是以宅基地为主要内容的集体建设用地，其集约化利用后所获得的土地指标或开发额度，如何进行分配。目前理论和实践层面存在很大分歧。

在理论层面，很多研究者认为应该照顾到产权人的利益。如党国英教授认为，农用地转性为非农用地，其增值收益主要是政府规划造成的，其主要增值收益归政府无可厚非，但是“农村本来的建设用地(主要是农民的宅基地)被征收就完全不同了。这类土地本来属于建设用地，并不是政府规划赋予它这个属性，征用此类土地应该按照当地城市建设用地市场来确定补偿标准，决不能因为公益性建设的理由拒绝支付‘市场价’”。向勇博士认为政府在宅基地置换不仅不能获得该土地指标的增值收益，还需要给宅基地置换地区更多的补偿。地方政府为得到小城镇建设指标，必须为村民建设安置房。为确保定向流转的收支平衡，并将定向流转的土地增值收益留在农村、留给农民，政府还需要为农村集体经济发展和农民增收创造条件。……