论制度建设是“全面从严治党”的保证

2017-11-13牛建立

克拉玛依学刊 2017年2期

关键词：全面从严治党治党问责

牛建立董静

（1.洛阳理工学院思想政治理论课教学部，河南洛阳471023；2.扬州大学人事处，江苏扬州225009）

论制度建设是“全面从严治党”的保证

牛建立董静

（1.洛阳理工学院思想政治理论课教学部，河南洛阳471023；2.扬州大学人事处，江苏扬州225009）

中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，面临的考验和风险要求“全面从严治党”。“全面从严治党”是系统工程，需要多方面同时发力、同向发力，其中制度建设是根本保证；“制度治党”是中国共产党的基本组织原则。党的十八大以来，中共中央制定和修订了多个党内法规，并严格贯彻执行，依靠制度落实全面管党治党，取得了显著成效。

中国共产党；制度建设；全面从严治党；党内法规

欢迎按以下方式引用

：牛建立，董静.论制度建设是“全面从严治党”的保证[J].克拉玛依学刊，2017（2）16-22.

1840年鸦片战争以来，在实现中华民族伟大复兴的征程中，历史和人民选择了中国共产党。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最大特色、最本质特征。历史实践已经证明、并将继续证明：实现中华民族伟大复兴的中国梦——关键在党。在中国人民中已经形成广泛共识。中国共产党将长期执政，治国必先治党，治党务必从严。“全面从严治党”就是要围绕加强党的领导这个根本，提高党的战斗力，“制度治党”是全面从严治党的根本保证。

一、“制度治党”是中国共产党的基本组织原则

“全面从严治党”是一个系统工程，需要多方面同时发力和同向发力，其中制度建设是根本。守纪律、讲规矩是对每一位共产党员最起码的要求，也是中国共产党自成立之初就确立并一直遵循的基本组织原则。

1.新民主主义革命时期

1921年7月中国共产党成立时，通过党章和决议案，规定了党的组织原则、组织制度和组织系统，逐步建立和健全了从中央到地方的党的组织机构、党的生活制度和工作制度。关于组织原则，虽然没有明确提出民主集中制原则，但在党的“一大”《纲领》中规定，我们党承认苏维埃管理制度，即采用委员会制度；用组织党的委员会的形式确立集体领导制度，决定重大问题要由委员会集体讨论，实际就是民主集中制。关于组织工作制度，“一大”党章规定：“全国代表大会为本党最高机关，在大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”“全国大会及中央执行委员会之决议，本党党员必须绝对服从之”“下级机关须完全执行上级机关之命令，不执行时，上级机关得取消或改组之”“本党一切决议均取决多数，少数绝对服从多数。”以上这些制度性规定，对建设一个政治上、思想上和组织上集中统一的无产阶级政党，对于保持党的团结、防止党内腐败、提高党的战斗力有着重要意义。党的“二大”通过的党章提出实行严格的纪律。“二大”党章第26条规定：“凡党员犯有下列各项之一者，该地方委员会必须开除之：（一）言论行动有违背本党党纲章程及大会执行委员会之议决案；（二）无故连续二次不到会；（三）无故欠交党费三个月；（四）无故连续四个星期不为本党服务；（五）不守纪律经中央执行委员会停止其出席留党察看期满而不改悟。”这些纪律规定，为初创时期的中国共产党在极其残酷复杂的斗争中、在无比艰苦的历史条件下谋求生存发展，夺取革命事业的胜利提供了根本保证。

在土地革命时期，“三湾改编”提出“支部建在连上”的重要建党原则，规定了党内民主制度，在部队内部实行民主主义，实行经济民主、政治民主和军事民主。后来，又制定了“三大纪律，八项注意”，对部队进行深入教育，并谱写成歌曲，在红军和苏区传唱，使每一位革命军人和党员干部都牢记党的纪律。对于苏维埃工作人员的违法违纪行为，苏维埃政府成立中央工农检察人民委员部，制定了一系列惩治腐败行为的条例。1932年12月15日，苏维埃政府中央执行委员会发布由毛泽东主席签发的《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令，对机关、团体工作人员贪污公款数量和处罚量刑标准做出了详细规定。抗日战争时期，中共中央和各根据地政府通过的法规、条例，除了施政纲领以外，还有具体的组织制度和工作检查制度，如陕甘宁边区制订的《各级政府干部管理暂行通则》《各级政府干部任免暂行条例》《各级政府干部奖惩条例》等，对各级政府干部的登记审查、培养提拔、任免调动、考绩奖惩等都提出了具体规定。为了堵住贪污浪费的漏洞，中共中央和各根据地政府建立了财经制度，包括统收统支的财政制度、金库制度、预决算制度、审计制度等，从而严肃了财经纪律，完善了管理制度，收入、支出、保管、审核四大系统互相制约、互相监督；另外，还颁布《陕甘宁边区政府惩治贪污条例》等条例，具体规定了贪污行为的认定和惩治标准。解放战争时期，在接管城市的过程中，中国共产党特别强调严肃党的纪律，制定并严格执行正确的城市管理政策，对违反政策和纪律者进行严肃批评教育和严厉惩处。《中共中央关于入城部队遵守城市纪律的指示》指出：“进入江南各省诸城市时，一切入城部队和接管城市的人员，须仿照我军进入平津的榜样，切实遵守人民解放军三大纪律、八项注意，约法八章与入城守则，严格保护一切原封不动，以等候接收。力戒进入锦、沈时的不守纪律、乱抓物资等不良现象。”法规既出，即严格执行，以维护它的严肃性。黄克功是“老革命”，1937年10月逼婚未遂枪杀陕北公学女生刘茜，陕甘宁边区高等法院进行公开审判，判处黄死刑，立即执行，并当众宣读了毛泽东给法庭和审判长雷经天同志的一封信。毛泽东在信中指出：“黄克功犯了不容赦免的大罪，他‘失掉党的立场的，失掉革命立场的、失掉人的立场的行为，如为赦免，便无以教育党，无以教育革命者，并无以教育做一个普通的人。因此中央和军委便不得不根据他的罪恶行为，根据党与红军的纪律，处他以极刑’。‘共产党与红军，对于自己的党员和红军成员不能不执行比一般平民更加严格的纪律。’”这案例警示和教育了广大党员干部。

2.社会主义革命和建设时期

新中国成立初期，部分党员干部居功自傲，忘记毛泽东同志在七届二中全会上提出的“两个务必”的思想，开始贪图享乐、贪污腐化和官僚主义，脱离群众。为纯洁党的组织，中共中央成立中央监察委员会，在全国范围内开展整党、整风、“三反运动”（反贪污、反浪费、反官僚主义）。1952年4月18日，中央人民政府通过《中华人民共和国惩治贪污条例》，对犯有贪污罪的惩处作了明确规定；同月，政务院又颁布《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》，对个人、集体的铺张浪费和官僚主义行为的处理作了政策规定，在实际工作中起到了很好效果。毛泽东主席亲自批示，果断处决严重违纪违法的刘青山、张子善，教育和挽救了一大批党员干部。党的八大强调坚持民主集中制原则，坚持集体领导，实行集体领导与个人负责相结合，加强对党和政府的监督，反对个人崇拜和个人专断。此后，监察工作进一步加强和规范，监察机构日趋健全，特别是监察机构内部的运行规划和程序开始建立。八大闭幕后，中央监察委员会第一次全会讨论通过《中央监察委员会工作细则》和《中央监察委员会关于处分党员的批准权限的具体规定》。1956年12月，国家监察部召开第六次全国检察工作会议，强调检察机关对政府工作人员的监督作用，并对国家检察机关的体制问题进行了讨论，决定县级不设区的市和市辖区人民委员会在报请上一级人民委员会批准后，可以设立检察机关，这是从体制上加强国家行政检察机关及其工作的一次重要举措。但是，后来由于“左倾”的错误，这些好的制度没有得到很好地贯彻执行，在文化大革命时期，该制度被破坏，给党和国家造成了深重灾难。这也从反面证明，制度治党是根本之策。邓小平在总结我党在社会主义建设时期的经验教训时指出，制度带有根本性，提出要改革党和国家领导制度，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

3.改革开放新时期

1978年12月，党的十一届三中全会召开，我国开启改革开放新时期。大会决定健全党的民主集中制，健全党规党纪，严肃党纪，选举产生以陈云同志为书记的中央纪律检查委员会，明确提出纪律检查委员会的根本任务就是维护党规党纪、切实搞好党风。党的各级领导干部带头严守党纪，对于违犯党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明、赏罚分明、伸张正义、打击邪气。随后恢复了地方各级纪律检查委员会。1980年1月，中央纪律检查委员会第二次全体会议讨论和修订《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》），2月中共十一届五中全会通过，并于3月向全党公布。《准则》共12条，主要内容是：坚持党的政治路线和思想路线，这是党内政治生活准则中最根本的一条；坚持集体领导，反对个人崇拜；维护党的统一，严格遵守党的纪律；坚持党性，根绝派性；要讲真话，言行一致；发扬党内民主，正确对待不同意见；保障党员的权利不受侵犯；选举要充分体现选举人的意志；同错误倾向和坏人坏事做斗争；正确对待犯错误的同志；接受党和群众的监督，不准搞特权；努力学习，做到又红又专。《准则》是党的重要法规，是新时期党内制度建设的开端。《准则》公布后，中纪委在一年内三次召开座谈会，排除干扰和阻力，制定相应的办法和措施，促进其贯彻落实。如空军党委研究制定了各级领导干部、特别是军以上领导干部带头执行《准则》、端正党风的五条措施。财政部除了要求部里同志严格按照《准则》办事外，并向各省市区财政厅（局）提出了具体要求。虽然党风的根本好转不是几次会议、几个文件能马上见效的，但《准则》的制定和深入贯彻，从一个侧面反映出新时期党的建设的特点和要求，体现出党的建设制度逐渐成熟，推动党的建设走出一条不靠政治运动而是靠制度建设的新路子。随着党的建设的推进，根据新情况新问题，不断修订和制定党规党纪，持续推进制度治党。党的十八大以后，制度治党在提速。2013年1月22日，习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”他多次强调，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。“制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性，保证权力正确行使，必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。”2013年7月，习近平总书记在河北西柏坡考察时重温中共中央进北京前所立六项规矩，并指出，“这里是立规矩的地方”。没有规矩不成方圆。中国共产党是一个有8 800多万名党员、440多万个党组织的大党，必须靠严格的制度、铁的纪律管好这支庞大的队伍。通过制度治党，规范党内生活，党员的党性修养和锻炼才能持之以恒，成为常态，才能提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，保持党组织和党员的先进性、纯洁性和战斗力。如果制度不健全，或者有了制度而没有严格执行，就会出现权力寻租、腐败蔓延，长此以往就会亡党亡国。正反两个方面的实践经验告诉我们，制度建设贯穿于“全面从严治党”的始终，是最可靠有效的治党方式，是党的建设取得成效的根本保证。

二、制定和修订党内法规，依规全面从严治党

有纪可依是严明纪律的前提。党的十八大以来，党内法规等制度建设有了长足的发展与进步。党中央大力构建以“党章”为根本、若干配套党内法规为支撑、系统完备的法规制度体系，特别是制定和完善对权力运行的制约和监督机制，废止和修订不合时宜的党内法规文件，使管党治党有了法规依据，避免了治党的无章可循和随意性。截至目前，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效、467件继续有效，其中42件将做出修改；又先后出台了《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》等40多个党内法规文件，十八届六中全会又审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》这两部重要的党内法规。这些法规条例的修订和出台，为全面从严治党提供了制度保证。

1.狠抓廉洁自律，坚持“高线”，守住“底线”

许多落马官员的腐败都从放松对自己廉洁自律的要求开始。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，廉洁自律是共产党人为官从政的底线。党的十八大以来,为进一步树立党员和党员领导干部能够看得见、够得着的标准，2015年10月，中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》,树立了道德“高线”，强调要把从严遵守政治纪律和政治规矩永远排在首要位置，通过严肃政治纪律和政治规矩带动其他纪律严起来。与此前实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》不同，新准则将适用范围扩大到全体党员；同时，对党员领导干部的自律规范，不再限于“廉洁从政”，而是扩展到“廉洁用权”“廉洁修身”“廉洁齐家”等方面。围绕党纪“戒尺”要求，2015年10月，中共中央政治局召开会议审议通过了《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》），开列“负面清单”，重在立规，划出了党组织和党员不可触碰的“红线”，树立了纪律“底线”；除了把之前条例规定的10类违纪行为整合修订违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等6类外，《条例》尤其突出了问题导向，增加了拉帮结派、对抗组织审查、搞无原则一团和气、非组织活动、不如实向组织说明问题、不如实报告个人有关事项等违纪条款。这两个党内法规自2016年1月1日起施行。《准则》内容更倾向于理想信念和党员领导干部自律层面的一种内化的道德标准，《条例》恰恰是理想信念外化的表现，两者为“全面从严治党”提供了制度支撑和实践载体。这两个党内法规回答了“全面，覆盖到何种程度”“从严，严格到什么份上”等问题，彰显了坚定不移地推进“全面从严治党”的决心，释放了执纪越来越严的信号。

2.强化党内问责，强调责任与担当

动员千遍不如问责一次，只有使问责严起来，才能发挥“问责一个，警醒一片”的震慑效果。党的十八大以来，强化问责成为实施“全面从严治党”的重要举措。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。”随后，他又在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上突出强调了干部问责问题，“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人”。对于建立问责机制的问题，2013年11月，十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。2014年1月，十八届中央纪委第三次全会工作报告又进一步强调，“加大问责工作力度，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必纠，有责必问”。2014年10月，十八届四中全会上《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”。2016年6月28日，中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》，内容覆盖了各级党组织，意味着问责不能只对下级,包括中央部委党组、省区市党委也要把自己摆进去。在该“条例”中，问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都更加制度化、规范化、程序化；明确规定，党组织和党的领导干部有6个方面失职失责的情形，造成严重后果或者影响恶劣的，就要进行严肃问责。这体现了“全面从严治党”要细化落实责任、层层传导压力的鲜明态度；同时，突出强调问责重点是主要负责人，突出了“关键少数”，特别是“一把手”这个“关键少数中的关键少数”，更成了问责的重中之重。十八届六中全会又提出：“完善权力运行和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。”

除了通过顶层设计从总体上推进责任机制完善，在具体领域的领导干部问责也在扎实推进。2015年8月，中办、国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，首次对追究党政领导干部生态环境损害责任做出制度性安排。在国有企业管理方面，2016年8月，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，完善了国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度安排。

问责全覆盖，“老虎苍蝇一起打”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从落实中央“八项规定”精神为突破口，以上率下、率先垂范，并坚决查处违犯中央“八项规定”者达18万多人，给予党纪政纪处分的有9万多人（截至2016年8月），基本遏制了群众深恶痛绝的“四风”。果断以“猛药去疴、重典治乱”的霹雳手段“打虎拍蝇”，坚决查处周永康、薄熙来、令计划、郭伯雄、徐才厚等严重违纪违法案件，给予党纪政纪处分的达101万人之多，其中省部军级以上领导干部有200多人，遏制了腐败蔓延势头，防止形成特殊利益集团。严肃查处湖南衡阳、四川南充、辽宁等地系统性贿选案，全面加强纪律建设，强化党内监督，推动管党治党走向标本兼治，赢得了党心、军心、民心。

3.完善选人用人体制，为选拔任用好干部提供保证

用人腐败堪称“最大的腐败”，是人民群众最深恶痛绝的，损害了党风、政风，损害了党和政府在人民群众心目中的形象、威信和公信力。在中央巡视组发现的问题中，有不少涉及地方干部任用中领导打招呼、拉票贿选、跑官要官、弄虚作假问题，有的地方甚至存在严重的买官卖官问题。2013年6月28日，习近平在全国组织工作会议上指出，“治国之要，首在用人”“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”2014年1月，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，为新时期做好干部选拔任用工作提供基本原则，为选拔任用好干部提供制度保证。这就旗帜鲜明地把“党管干部”这个首要原则进一步凸显出来，从原则、标准到程序、方法，都充分强调和保证了党组织在干部选拔任用工作中的领导地位和主体作用，强化了党委（党组）及组织人事部门在推荐、考察、识别、使用干部中的把关责任。《党政领导干部选拔任用工作条例》坚持科学性和实用性的统一，科学性体现在选拔任用党政领导干部时注重干部成长的规律。在选人用人配套制度建设方面，2015年7月中共中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》和2016年8月印发的《关于防止干部“带病提拔”的意见》，使选人用人、提拔干部有了制度保证。

党的十八届六中全会提出：坚定推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，集中整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态。这既是十八大以来全面从严治党的经验总结，又是全面部署，标志着党中央“四个全面”的战略布局总体框架逐步完善；十八届六中全会制定“准则”和修订“条例”标志着党从顶层设计上更好地编织监督权力的“制度笼子”，把“从严治党”落到实处。

三、制度建设落实了全面从严治党

1.制度建设实现了制度治党有纪可依

没有规矩，不成方圆。规矩就是制度，是指在一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的规程。党内规矩也就是党内规章制度，是党员应该遵守的、用来规范他们行为的规则、条文，是党的各项事业成功的重要保证。党内制度建设是通过修订原有制度或制定新制度，以追求管党治党更高效率、更好效果。把权力关进制度的笼子里，首先要建好“笼子”。“笼子”太松了，或者“笼子”很好但门没关住，进出自由，也起不了什么作用。建立一整套科学的、积极的思想建设制度体系、组织建设制度体系、党风建设制度体系、反腐倡廉建设制度体系，并严格执行，使党的思想建设、组织建设、党风建设和反腐倡廉建设有纪可依、有章可循，切实把党建设好、管理好，保持党的先进性和纯洁性，增强党的创造力、凝聚力、战斗力，提高党的领导水平和执政水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

2.制度建设严肃了党内政治生活

党内政治生活，从广义上看是指党内全部政治活动，包括党内组织体系、党内文化、党内政治关系、党内制度等内容；从狭义上看是指党内的思想文化活动、党内领导决策活动、党内关系和党内制度、党内行为状态等。党内政治生活是党员锤炼党性、坚定信念、提高觉悟的大熔炉，是党组织教育管理党员干部、发挥战斗堡垒作用、构建良好政治生态的主要平台。中共中央政治局2016年7月26日召开会议认为，党要管党必须从党内政治生活管起，“从严治党”必须从党内政治生活严起。开展严肃认真的党内政治生活，是我们党的优良传统和政治优势。有了党规党纪，严肃党内政治生活就有了依据；严肃党内政治生活，就要严格执行党的政治纪律、财经纪律、组织纪律、工作纪律和生活纪律等，从严要求、从严管理、从严教育、从严监督广大党员干部，把“从严管党治党”贯穿党的建设各方面和各环节。严肃党内政治生活，就要严格遵守党章规定，做到个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央，严格执行请示报告制度，坚决纠正违反党内政治生活有关规定要求的行为。加强执纪问责，严肃查处各种违反党纪的人和事，营造风清气正、崇廉尚实、遵纪守法的良好政治生态。严肃党内政治生活，就要强化党内政治生活制度的约束力和执行力，增强党组织的凝聚力。坚决落实民主评议党员、组织生活会、党员领导干部民主生活会等制度，提高党内政治生活质量。强化内部监督，增强党员的制度意识，无论是党组织还是党员干部，都要遵守准则、严守规矩、规范行为，形成遵守制度的良好氛围。

3.制度建设落实了管党治党的“严、实、硬”

长期以来，党中央高度重视“从严治党”，采取了有力措施，取得了显著成绩。同时，也出现一些突出矛盾和问题，主要是一些地方和部门党的领导力弱化、党的建设缺失、“全面从严治党”不力；一些党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛；一些党组织和党员干部不严格执行党章，漠视政治纪律，无视组织原则。这些党内发生的种种问题，与管党治党“宽、松、软”有密切关系。随着党规党纪的不断完善，以法规全面从严治党，从根本上解决了主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党“宽、松、软”的问题，强化党内监督，严厉惩处违纪违法行为，落实了管党治党的“严、实、硬”，逐步实现标本兼治。

[1]中共中央文件汇编（1921-1926）[M].北京：人民出版社，1982.

[2]中国共产党党章汇编[M].北京：人民出版社，1979.

[3]中共中央文件汇编（1948-1949）[M].北京：人民出版社，1987.

[4]中共中央文献研究室编.毛泽东年谱（1893-1949）（中卷）[M].北京：中央文献出版社，1993.

[5]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6]窦效民.中国共产党廉政建设史纲[M].郑州：河南人民出版社，1997.

[7]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[8]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话学习读本[M].北京：人民出版社，2014.

[9]傅治平，陈水雄.反腐倡廉热点面对面（2015）[M].北京：人民出版社，2015.

[10]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[11]本书编写组.党的十八届三中全会“决定”学习辅导百问[M].北京：学习出版社，2013.

[12]本书编写组.党的十八届四中全会“决定”学习辅导百问[M].北京：学习出版社，2014.