党内权力运行的制度优化路径探究*<br/>——基于集体领导与党内民主相结合视角

党内权力运行的制度优化路径探究*
——基于集体领导与党内民主相结合视角

2017-11-13刘洋

克拉玛依学刊 2017年2期

关键词：集体领导行使民主

刘洋

（山东大学威海校区法学院，山东威海264200）

党内权力运行的制度优化路径探究

——基于集体领导与党内民主相结合视角

刘洋

（山东大学威海校区法学院，山东威海264200）

集体领导和党内民主是优化党内权力运行的重要制度资源。在全面从严治党的大背景下，深入挖掘集体领导和党内民主优化权力运行的实践价值具有重大的现实意义。从改善制度存量，推动渐进改革的视角入手，通过保障党员权利、加强干部选拔的竞争性、完善平台建设、法治保障的构筑等方式，将党内民主与集体领导结合起来，是优化党内权力运行的适宜路径。

党内权力运行；党内民主；集体领导；制度优化

欢迎按以下方式引用

：刘洋.党内权力运行的制度优化路径探究[J].克拉玛依学刊，2017（2）3-9.

全面从严治党，规范权力运行，优化权力行使是推动当代中国政治发展的重要内容，也是全面深化改革的基础和保障。优化权力行使固然需要精英的决心与垂范，需要从道德教育、价值培育等方面入手，然而其中最为重要的是制度路径。从制度路径入手优化权力运行不仅需要制度设计的创新，更需要对已有制度存量的完善、补充和调整，从而使其焕发生机和活力。在中国共产党的制度存量当中，集体领导和党内民主对于优化权力运行具有重大的积极意义。中国共产党在长期的发展进程中，在总结经验和吸取教训的基础上，对于如何规范党内权力运行，防范权力异化，提升权力效能，进行了卓有成效的实践探索，并形成了丰富的理论思想和制度“资产”存量，而集体领导和党内民主正是这一探索中较为突出的两个方面。集体领导和党内民主，在内涵上具有相通之处，在功能上相互配合支撑，共同构成了确保党内权力健康运行的保障。党的十八大六中全会再次强调了集体领导和党内民主对于从严治党的重大意义，从而为新时期进一步完善、强化这两项制度原则提供了依据和指导。在现有研究当中，人们往往在不同角度对集体领导和党内民主分别进行了论证和研究，本文则是从优化权力运行着眼，试图集中探讨这两项制度原则对于优化权力的价值与意义，并对二者可能结合发挥合力的关键环节予以分析，希望以此打开该领域研究思路，推动该领域相关研究。

一、集体领导的内涵及其对权力运行的制度优化意义

集体领导原则形成于革命战争年代，中国共产党第五次全国代表大会通过的《对于组织问题决议案》第一次明确提出党的集体领导原则，指出“中央应该坚毅地实行集体领导指导，从中央省委以至支部”。随后，党的六大、七大都对集体领导进行了强调与重申。新中国成立后，党的八大再次确认了集体领导原则，然而在1958-1976年期间，由于党内生活的不正常，集体领导受到严重破坏。改革开放后，集体领导经历了恢复和发展，党的十二大再次在党章中明确集体领导原则，后来逐步完善。当前，集体领导作为一种重要的中国特色政治制度、作为中国共产党重要的党建原则，已然受到学界关注。然而，究竟什么是集体领导，学界始终未能给出确切的定义。大部分研究者都是在默认集体领导是一种与个人领导不同的领导体制，即是在这个意义上使用集体领导这一概念。事实上，就现实政治而言，对于集体领导相对明确的说明，可以在《中国共产党章程》（以下简称《党章》）中得到体现。党的十八大修改的《党章》第二章党的组织制度中，第五条指出“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属于重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责”。其中第二句对于什么是集体领导的内容做出了相对清晰的界定。根据《党章》，集体领导是一种组织制度，而且这种组织制度更多地体现为一种决策制度。这就是说，集体领导是指在重大决策过程中，不是个人，而是委员会集体具有最终权威并承担责任。然而，在学者的研究中，集体领导的内涵和外延都被扩大了，集体领导不仅被视为一种决策制度，而且被视为包含决策在内的重要领导体制。有学者指出“改革开放以来，中国共产党从改革体制机制入手，在探索中不断创新，建立了一整套相互衔接、相互联系的党中央集体领导机制体系”。这套领导体系在涵盖“中央集体交接班机制、中央集体领导组织机制、中央集体学习机制、中央集体调研与咨询机制、中央集体决策机制、中央集体监督机制”等六大部分。从制度运行的实际情况来看，这一总结对集体领导的概括相对比较确切。然而，这种分析仅仅将集体领导体制的观察放置于中央层面，实际上集体领导原则是贯穿于各级党委的权力运行机制。

集体领导原则的出现是历史、无产阶级政党理论与实践多重作用的结果，是中国共产党在组织学习、组织调试、组织演进中产生的结果。首先，与西方社会相比，中国社会具有深厚的集体主义传统，这对集体领导原则的提出与接受提供了深层次的文化土壤。制度的设计和提出，并非在真空中凭空设想的，而是要受到其所在的历史脉络的影响和制约。文化传统正是影响制度原则提出的重要历史因素。与西方历史上形成的个人主义传统不同，中国历史上长期占据主导地位的儒家思想，属于集体主义文化范畴。儒家思想的具体表现形式、承载方式虽然在19世纪以来受到挑战，然而，其集体主义文化内核却保存了下来。这种集体主义文化传统对集体领导原则形成和被接受都具有潜移默化的影响。“在中国大陆这种特殊的文化、政治和社会背景下，源于西方的领导力概念不一定能够正确反映中国组织管理的实际情况，故中国组织管理实践因地制宜地产生出了独特的领导力模式——集体领导力，并积累了丰富的实践经验。”其次，无产阶级政党理论与实践，对集体领导原则造成了直接影响。如果说文化因素对集体领导原则的形成是一种深层因素的话，那么无产阶级党建理论则是这一原则提出的直接动因。中国共产党是以马克思列宁主义为指导的政党，政党的组建过程中列宁主义政党原则对其产生了深刻影响。列宁主义政党理论对革命领袖在启发群众、指引政党行动、推进革命进程中的作用是高度重视的。然而，列宁对于革命领袖的认识是一个集体而非个人，他所认为的领袖“是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出来担任最重要的职务的人们组成的比较稳定的集团”。党内领袖是集体而非个人是列宁对党内权力格局架构的深刻认识。实际上，这种思想是与列宁所倡导的民主集中制原则是一脉相承的，体现了集体领导的思想内涵。第三，集体领导原则的确立是中国共产党在实践中总结的结果。中国共产党诞生伊始在领导体制上便实行委员会制度，这种制度在逻辑上与集体领导具有某种天然的契合性。然而在历史发展过程中，无论是革命战争年代，还是社会主义建设时期，都出现过主要领袖凌驾于组织原则之上，个人领导超越集体领导，从而导致党内政治生活不正常，进而给党的事业带来损失的情况。针对上述曾经出现的党内权力行使的异化与偏离的现象，集体领导体制作为一种吸取教训的结果、作为保障党内政治生活有序进行的措施和手段，就是在这样的背景下提出、完善并强调的。这一点正如邓小平所认识的那样，“在我们党内，从长时期以来，由党的集体而不由个人决定重大的问题，已经形成一个传统。违背集体领导原则的现象虽然在党内经常发生，但是这种现象一经发现，就受到党中央的批判和纠正”。集体领导原则正是在一次受到挑战的过程中不断完善，并最终得以确立的。集体领导原则的确立是中国共产党探索规范自身权力行使的一个重要进步，是历史检验的结果。

首先，集体领导有利于防范党内权力行使的专断

中国共产党是按照列宁主义原则组织起来的政党，是强调政治忠诚与严格的组织纪律的集权型政党。这种权力结构类型在使中国共产党能够保持作为一个组织的行动一致性，焕发出巨大的组织力量的同时，也蕴含着集中的权力有可能失范，从而导致个人权力专断的风险。这一问题不仅在国际共产主义运动史上一再出现，而且也在长期困扰着中国共产党的权力运行。集体领导原则提出的一个重要目的就是在保持权力集中实行的前提下，能够防范个人对权力的独断。这一点毛泽东曾经表述的非常清楚，他认为“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。无论历史上还是现实中，集体领导原则提出的一个首要目的就是防范权力的个人垄断，保障权力的健康行使。

其次，集体领导原则一定程度上能够弥补领导者个人权力行使中的信息不充分的问题

对信息的掌握是权力行使的前提，无论是决策、执行还是反馈都离不开信息的支撑。然而，现实生活中信息不充分、信息不对称却是不可避免。权力高度集中于个别人的一个重要危害，就是在信息掌握不充分、不系统、不完整，甚至是不正确的前提下做出的决策，这种决策可能是错误的、执行可能是偏颇的、反馈可能是片面的。而上述种种最终会导致权力行使成本提升，权力行使效果降低。集体领导的展开，一定程度上正是对个体信息不充分的一种补充和完善。同时，集体领导的展开，正好可以发挥每个人的信息优势，形成信息交互、信息互补、集思广益的局面。领导集体内部的信息交流、信息沟通、信息分享等方式能够在相对意义上弥补决策信息不充分的缺陷，进而提升权力行使质量。概言之，在集体领导之中，无论是决策、执行还是反馈，每个信息不充分的个体之间的互动，构成了相对意义的信息协调与补充，从而有利于为权力行使提供更为充分的信息基础。

第三，集体领导原则保障了权力的高效行使

集体领导一方面是对个人权力专断的否定，另一方面也是对权力集中的肯定。“改革开放以后，中国特色领导制度的最大优势就是决策效率高。这是因为，与西方那种‘分散多核的权力中心’不同，中国的权力中心只有一个，那就是中国共产党。”集体领导并不是对各级党组织作为权力中心的否定，而是对这一权力中心具体运作的形式要求，集体领导是完善中国共产党作为社会主义现代化事业领导力量的一种手段。

第四，集体领导原则有利于营造权力行使的和谐氛围。权力行使过程不仅要注意权力运行的科学性，而且也要注意权力运行过程中的可接受性。这就要求，权力行使过程中要尽量取得共识，降低抵触、减少摩擦。正如毛泽东在《党委会的工作方法》中指出的那样，“谅解、支援和友谊，比什么都重要”。对于这一问题，集体领导原则的运用就并不仅仅是一个信息交互的过程，同时也是一个情感交流、立场统一、观点沟通的过程。在健康的集体领导过程中，领导成员不仅能够进行信息的交流与意见的沟通，而且能够增加彼此了解、减少不必要的隔阂、强化团队集体意识、提升集体的团结，增强对集体决议的认同。总之，集体领导原则也是维护权利运行环境的重要条件。

二、党内民主的概念及对权力运行的制度优化价值

从理论基础而言，民主原则是无产阶级党建的基本原则；从历史发展来看，中国共产党在民主革命时期便确立了党内民主原则。改革开放以来，党内民主成为人们关注的焦点问题，受到越来越多的关注。党的十六大报告旗帜鲜明地指出“党内民主是党的生命”。其后的历次党代会都对党内民主问题有所表述，提出主张。党的十八大后颁布了《深化党的建设制度改革实施方案》，其中明确表明“党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步健全和完善党内民主制度体系”。上述方针与措施都为党的权力优化提供了政治支撑和创新空间。

关于究竟什么是党内民主，近年来主流观点主要有以下三种类型：第一，从党员拥有权利的角度把握党内民主。第二，党内民主是一系列保障党员权利、推动参与党内事务、维护党内生活的制度安排。第三，党内民主不仅是一种制度，而且是一种政治生活形态。应当指出，上述三种解读模式都对我们理解党内民主具有启发意义。然而，对于党内民主内涵的准确把握还是要回到民主的原初含义。虽然党内民主再具有特殊性，用党内来修饰民主给予民主内涵带来再多的限定，但是某些民主的普遍性内核还是需要保留的。“党内民主固然有其不同于一般民主的特殊性,中国共产党的党内民主也有不同于其他政党的党内民主的特殊性,但既然是民主,就不能不具备民主的一些基本要素。”民主这一次来源于古希腊，是人民或多数人与权力或者统治的结合。从字面意义上来理解，民主意味着人民或者多数人掌握权力进行统治。从民主这个概念在历史上的运用来看，它包含着认为权力合法性来源于人民或多数人的价值意义和权力行使需要广泛政治参与的实践意义两个层面。概言之，党内民主可视为党的意志是全体或者大多数党员意志的反映，党的权力行使要包容全体或者大多数党员的政治参与。对于权力行使而言，党内民主具有多方面作用和影响。

首先，党内民主原则的运用能够选拔人才，从而为优化党内权力行使提供基础

民主在现代社会之所以能够获得广泛接受，很大程度上在于民主的实现形式完成了从直接到间接的转化。19世纪以来，间接民主越来越成为民主主流，选举、代议成为民主发生效力的重要方式，甚至是身份识别标志。亨廷顿就曾经指出，“选举是民主的本质”。党内民主的重要功能就是通过选举，鉴别、选拔人才，从而确定具体的权力行使的人格载体，进而将宪法和法律赋予党的权力，具体地转化为政治、公共管理实践。当然，具体来看，党内民主这种选举可以通过相对多数的普通党员选举，也可以通过党内少数精英选举予以完成，其具体实现形式具有灵活性和多样性。不论选举的形式是怎么样的，通过一定德才标准，对政党权力承担者予以选任，是优化、规范权力行使的基础。尽管在这一过程中，“选举不制定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁解决争端”。然而，这种选择本身就是优化权力运行的前提。毕竟，任何方针、政策，任何制度、体制，最终都要由具体的执行者来实现。

第二，党内民主原则运用能够强化权力行使中的责任意识

从“委托—代理”关系来看，委托代理链条越长，代理人对于委托人的责任意识越淡薄。就党的权力运行而言，所谓责任意识就是说党的权力行使能够对党的事业、对人民的事业负责，个别领导干部的利益不能凌驾于整体利益之上。而党内民主恰好是将权力约束在责任轨道的重要手段。党内民主在实践上作为一种扩大政治参与的工具性手段，能够一定程度上缓解代理人对委托人的疏离，能够通过政治参与的方式强化代理人对自身职责和事业的责任感。另外，党内民主能够扩大党的权力运行的参与空间和参与程度，这就在一定程度上能够防范因为决策“黑箱”，而导致的责任不明确、权力异化等问题。党内民主促进权力行使的责任感不仅可以通过选举这种直接影响权力行使者地位与前途的方式，而且可以通过政务公开、民主评议等多种方式予以完成。通过党内民主会形成一个针对权力行使的压力机制，督促权力行使者谨慎决策、科学执行；通过党内民主能够形成针对权力异化的追责机制，使权力行使的追责有具体落实的机制与载体。

第三，党内民主原则运用能够加强对权力运行的监督

任何掌握权力的人都应该受到监督，这是现代政治学的共识。“若没有有效的监督和制约权力，腐化自然就会出现，不能只靠灌输和自律来遏制权力的腐败。权力的运行是有其自身规律的，绝对的权力很容易产生腐败。”对权力进行有效监督即是现代政治发展的客观规定，也是无产阶级政党建设的内在要求。权力监督存在着异体监督和同体监督两种方式，由于中国共产党是唯一执政党，其在权力行使过程中，异体监督力量相对比较薄弱。故而，通过发扬党内民主，发挥监督效力，维护权力规范行使就显得尤为重要。正如有的学者指出的那样，“推进制度体系建设是民主发展的演进逻辑，党内民主建设即通过一系列的民主制度体系和程序设计，对党内权力进行分解和制约，对党的权力运行机制进行健全和完善，使党内权力运行维持在一个合理的状态下。”

三、党内民主与集体领导相结合优化权力运行的未来着力点

集体领导是中国共产党在长期探索和实践中总结出来的，是用来克服权力专断、提升权力运行水平的重要原则。然而，集体领导本身也可能蕴含着小团体内集体思维限制、个别人操控的潜在风险。因此，提倡党内民主原则成为与集体领导相辅相成、相互配合、相互促进的又一权力运行原则。党内民主为集体领导健康运行提供环境，而集体领导则是在党内民主中对权力高效运行的机制。当然，这是一种理想状态，朝着这个方向努力，需通过渐进改进的方式。

首先，保障党员个人权利原则，为党内民主与集体领导结合提供前提

保障党员个人权利，这是党内民主的起点，也是党内民主中集体领导能够保持活力的基础。党的十八届六中全会指出“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利……任何党组织和党员不得侵害党员民主权利”。就政治发展的普遍规律而言，民主需要以权利为起点，民主政治实际上就是针对权利平等者之间的政治安排。这一点，党内民主也不例外。将集体领导内嵌入党内民主之中，从根本和源头上来说，需要切实保障党员的基本权利，从而使得党内民主能够真正形成开放、互动的局面。《党章》中针对党员权利，规定了包括教育权、建议权、选举权等八个方面。所谓切实落实党员权利，保障党员的主体地位，就是要通过诸如加强党员权利教育、信息公开、落实党员对干部提名、罢免程序、明确对侵犯党员权利的追究责任等方面，在制度、机制上保障党员的权利能够在方方面面得到落实。只有这样，才能将广大党员都塑造成潜在的决策意见提供者、权力过程监督者和权力结果的反馈者；也只有如此，才能使得规模必然有限的集体领导不至于沦为少数人对权力的把持和掌控。

其次，推进干部选任中的竞争性原则，以此作为党内民主与集体领导相结合的重要抓手

这意味着要加强干部选任中的选举竞争范围，扩大干部选拔决策中的参与程度，进而优化集体领导人员的构成。高效的集体领导必然是在能力上能够科学施政、在品质上能够一心为公的优秀政治精英构成。如何确保政治精英能够进入领导层，如何保证进入领导层的精英的权力能够为民所用，不为自身私立所蜕化，这是完善集体领导所考虑的突出问题。就目前中国具体国情和现有的经验积累来看，稳步推进干部任用中的竞争性是解决上述问题的一个重要思路，也是结合集体领导和党内民主的一个契合点。2014年颁布的《党政领导干部选拔和任用工作条例》中也明确提出，“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”。在当前，这一原则的落实就意味着通过逐步扩大干部任命中的差额选举范围、扩大干部任用选举中的竞争因素，净化集体领导水平、确保集体领导为公共利益服务。另外，扩大选举中的竞争性也使得经过一段时间的历练与观察，能力不强的领导干部能够退出领导岗位，这在侧面上也是对集体领导行使权力水平的提升与优化。概而言之，通过竞争性选举扩大了民主的范围与基础，通过选举出德才兼备的集体领导团体，保证了权力的有效行使。竞争性选拔能够加强党内民主与集体领导相结合的可操作性，从而为推进二者结合提供有力抓手。

第三，强化平台建设原则，为党内民主与集体领导相结合提供支撑与保障

党内民主不仅可以通过选举竞争对集体领导产生重要影响，而且更能够通过制度平台在集体领导施政过程中加以影响，使得权力运行更加透明、公开、科学与民主。诸如党员大会、党代会、党委会本来就是党内民主的重要形式，是发挥党内民主效力的重要平台与载体。通过上述机制，重大决策能够在更广泛的范围内得到讨论，针对集体领导的质询、咨询、报告、申诉、罢免等制度也能得到一个更具合法性和合理性的执行机制。但是，上述载体存在着规模过大、会议周期过长、参与人员过多、参与程度不连贯等问题，从而使得其对各级党委权力的实际运行难以发挥有效影响力。今后需要在党委会成员规模，探讨党代会常任制，完善党代会和党委会的决策、咨询和质询机制，完善党代会、党委会的专项委员会机制等方面做出努力，从而使党内民主与集体领导能够具有制度化的结合平台，进而发挥优化权力行使的合力。

第四，坚持法治原则，完善法制法规，构筑将党内民主与集体领导相结合的规范体系

对法治道路的肯定也是中国现代化建设的基本经验之一，党的十八届四中全会对于法治问题更为明确地指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。这实际上意味着党的执政是要在党纪与国法所规定的法治体系内实现，这也是未来通过将党内民主与集体领导相结合优化权力行使的重要思路。上述所提到的党员权利、干部选拔、制度平台搭建都要纳入法制化轨道，通过科学立法弥补盲区、完善责权、切实加强可执行性环节；通过对宪法和法律的遵从、对《党章》和党规的遵守使得党内民主与集体领导的结合不会因个别领导的意志变化而变化，从而实现二者结合的常态化；通过对党纪与国法的严格执行，增加违纪违法的成本，保障二者结合程序，提升二者结合优化权力运行的实效性。概言之，法治化是确保党内民主与集体领导相结合优化权力行使的规范保障。

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