摘 要 随着我国依法治国进一步深化，高等教育法治化进一步推进，实现高校依法治校，必须制定完善的大学章程。大学章程对于依法治校来说，有着基本法的地位，保障大学能够遵循教育运行的规律，充分履行大学的职能，促进教育的发展。本文拟从大学章程存在的内外部两方面问题原因入手分析，剖析存在的不足，提出依法制定大学章程的具体措施。

关键词 依法治校 大学 章程

作者简介：邓明峰，安徽中医药大学马克思主义学院，讲师，研究方向：行政法学、知识产权。

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.236

改革开放以来，我国高等教育不断发展，关于高等教育的法律法规不断完善，大学章程的制定越来越受到重视。大学章程的制定，是现代大学建设的重要内容之一，关系着现代大学制度的构建，也是高校依法办学的基本要求。但是目前我国大学章程中存在着许多问题，不利于大学的可持续发展，需要进一步重视研究，完善大学章程的制定。

一、现代大学章程内涵及法律属性探析

（一）现代大学章程内涵

为了保证大学的学术自由和大学自治，大学必须按照合理的程序，制定符合自身特点的章程，来制约高校的行政权，以致使学术自由得到落实和内部合理依法自治，满足高等教育发展的一般规律。大学章程的价值取向是以人为本，与高等教育的价值取向相一致。大学章程需要实现学术自由与自治的价值目标，学术权力和行政权力需要科学配置，实现教育公平与办学效率的统一，实现大学教育的最佳社会效益。

我们可以认为大学章程是大学的宪法，是依法自主办学的依据，也是自我的规范，为处理社会、政府和学校的关系提供依据。因此大学章程应该是在国家相关法律和行政法规框架下，按照行政性特征，合理协调政府和大学的关系，既要在国家法律法规授权下制定体现行政性，又要符合内部依法自治的需要实现高校管理的自主性，同时还要遵守地方性的教育法规。

（二）大学章程的法律属性分析

分析大学章程的法律属性，必须分析我国大学的性质，目前我国高校有公办和民办等形式，民办高校是企业法人，本文主要分析公办高校的大学章程制定。我国的公办高校属于事业单位，其财力来源于国家财政，人员参照公务员管理机制。由于高校的人财物归国家管控，校长由政府相关部门选拨任命，在学校运行过程中行使着行政权力，在法律关系中具有行政主体资格，其行政权履行过程中发生的争议属于行政诉讼。因此大学章程具有行政法的属性，大学具有行政主体的法律地位，如果校内出现不合法的行为，可以根据大学章程，提起行政诉讼。就大学内部管理来分析，教师是大学存在的重要主体之一，大学本身和教师之间具有契约关系，大学内部成立学术等各种形式的委员会，教师遵守着各种委员会的章程和规定，这里体现了契约的本质特征，具有组织性的契约特征，因此具有契约性，按照这种契约实现着内部和谐运行，实现高校内部的权利义务关系。

大学是法人组织，具有自治法性，大学章程约束了举办者的行为，同时约束了组织者的行为，具有普遍的约束力。大学章程的制定基础是国家赋予的，大学自治立法权。大学章程是约束内部活动、大学组织的自治法，是大学的宪法，指导着大学的教学活动以及管理活动。

二、我国现代大学章程建设背景分析

（一）国家行政管理体制的改革促使大学章程的制定

随着我国行政管理体制改革的深化，提出了公共服务型政府的建设，强化以人为本的理念，强调服务意识，并且注重改善政府服务的效能，重视成本控制，提高政府的服务效率。转变政府职能是改革的点，进一步理顺政府和其他部门的关系，促使大学章程的制定以现实的改革为基础。

（二）《教育规划纲要》为大学章程建设指明了方向

《教育规划纲要》中指出，各类高校要依法制定章程，并且按照制定的章程对学校进行管理。《教育规划纲要》的正式出台，為我国大学章程的制定指明了方向，标志着我国高等教育的改革和发展，进入了新的历史时期。

（三）时代的变化对大学章程制定提出了新的要求

随着社会的进步，国家法治建设的进一步深化，现实性对大学章程的制定提出了新的要求，不仅要求其内容与时俱进符合新时代发展，同时要适应现代人文社会和科技的进步。因此大学章程要守住办学本质，又要适应时代发展，既要兼顾立校之本，又要有所创新，使大学章程是一部合理的大学内部管理规范性文件，对大学教育和管理起到重要作用。时代的变化对大学的管理、大学学生的素质教育等提出了更高的标准，对大学章程建设提出了新的要求。

三、我国现代大学章程现存问题及原因分析

（一）大学章程法治缺陷的外部原因

大学章程法治缺陷的主要外部原因是制度的问题，大学是社会的一部分，与社会组织和政府等有分不开的关系。政府通过行政手段分配资源，决定大学的利益，大学必须进行行政化来保证自己的利益，实现长远的发展。政府对大学的干预比较严重，行政权高于大学的自主权，大学章程很多流于形式。

大学章程的法律地位与法律效力不明确。高校按照国家行政法规以及上级行政命令制定了章程，按照以上分析可知，大学章程具有法律属性，大学行使着行政权，但是大学章程在实施过程中，必须按照法律法规以及地方性法规的规定实施，任何违背法律法规、地方性法规和上级规定的内容都是无效的，导致其法律地位受到很大制约，其具有的法律效力受到很大限制，只有上位法对大学章程的法律地位和法律效力做出明确的定性和定位，才能进一步保障大学章程的有效实施。但目前的教育法律法规中，没有对大学的法律地位和法律效力进行明确的阐述。虽然从大学章程所起的作用来分析其是大学的宪法，但是在章程的实施过程中没有体现出宪法的地位。

大学章程对高校内外法律关系规定不明确。大学章程没有明确制定内外的法律关系。大学与社会组织、政府等的关系，没有明确的法律规定。大学不能单方面制定与社会组织和政府的关系，并且由于行政化的运行，大学章程在实际的效力中，不如政府或者其他的社会组织。endprint

（二）大学章程法治缺陷的内部原因

从大学内部来说，制定章程的是领导者，同时也是受益者，章程的制定会在一定程度上影响到他们的利益。行政化已经成为大学运行的思维方式，人们对大学章程的认识出现了淡化，章程制定的内部推动力不足。

大学章程建设未在师生引起广泛影响。在大学章程的制定中，很少有师生广泛关注。高校没有依法治校的氛围，师生对大学章程的内容、目的以及地位等都不了解，大部分师生并没有关注大学章程的制定，使大学章程缺乏广泛性和合理性。

大学章程制定主体单一和模糊。大学章程在实际的制定中，主要是高校自主完成，虽然有行政主体的资格，但是没有法律的立法权，没有资格制定具有法律地位的文件。当前大学章程制定的主体比较单一和模糊，缺乏政府的参与，缺乏社会大众的参与。

大学章程的内容较笼统，并且存在着高度雷同现象。当前我国985和211高校按照法律法规以及教育部文件规定都制定了大学章程，但是从大学章程制定的内容来看，章程内容十分笼统，并且存着着高度雷同的现象。章程中对主体规定不明确，管理权的实施规定不够到位，较模糊，行政权力的运行机制不确定，管理部门和教师的权利义务规定不彻底。大学章程在解决学校内部问题时也流于形式，得不到实际运用，部分仍然是校长说了算。同时一部分大学章程也存在着“执行不力”不强等问题，形同虚设，得不到实际的执行，大学章程并没有充分发挥作用。

四、完善我国大学章程建设的法治路径

（一）提高大学章程的法律地位与法律效力

要明确规定大学章程的法律地位和法律效力。政府要制定相关的政策、法律法规等，确定大学章程的法律地位和法律效力。要建立成熟的大学法，从整体上，对大学的法律地位和法律效力进行详细的规定。政府对于高校的管理不能完全置之不理，也不能过度越权，需要在法定的权限内，协调政府与各部门的关系，使高校能够更好地自主管理。完善大学章程的制定程序与修改程序，大学章程的制定需要有法可依，提供具體的可操作的立法依据，这需要现代教育法律体系的完善。要提升大学在国家中的法律地位，目前没有成熟的大学法，可以根据大学自身的特点，在不违背行政法律法规的基础上，进行变通，使大学章程的制定程序和修改程序更加科学化，确保在大学章程的制定上，各主体能够有效参与，避免流于形式。

（二）突出大学章程的自主性

大学章程须以举办者和师生为本，大学章程的目的是促进大学的发展，大学的举办者和师生是主体，也是大学章程中内容的履行者。制定大学章程要保持举办者和师生的主体地位，确保大学的合理运行。要充分听取师生的意见，重视教师的学术权力，表达自己的利益诉求，使大学章程充分体现大学的特点。

尝试建立适应本土文化的真正意义上的董事会制度。要改变办学者制定章程的传统，建立真正意义上的董事会制度。我们可以借鉴国外许多大学管理制度，高校去行政化，实现企业化，建立董事会。借鉴合同法理论，在高校内部实现契约精神，按照企业模式进行管理。在董事会模式下制定大学章程，大学章程的制定应该由董事会制定，董事会的成员组成应该有教师代表、学生代表、国家教育主管部门以及社会相关方代表等。制定程序和修改程序也是按照董事会制度实施，这样通过不同利益群体的智慧，将会制定出更加合理的大学章程。

在我国当下高校属于事业单位模式下，人财物属于国家调控基础上，制定大学章程是一件复杂的工作。法律法规也要明确大学章程的法律地位和法律效力，以致大学章程在制定过程中如何最大限度的制约行政权，最大程度的保护师生权利。大学章程在制定过程中要注重大学的文化建设，完善章程制定的程序，合理协调外部环境，完善内部权力制衡机制，明确参与制定主体。实现大学章程内容合理、原则性强，可实施，可执行，实现依法办校，依法治校，构建现代大学制度，促进大学的可持续发展。

参考文献：

[1]孙长智、孙曙光. 依法治校与大学章程建设的理论与实践探讨.现代教育科学.2015（11）.

[2]焦志勇、绳娈. 切实而有效地推进依法治校进程.北京教育：高教.2015（1）.endprint