摘 要 监督制度的设计与完善是地方水污染防治立法中的内在需求，同时也为生态文明建设所必需。一些地区在水污染防治过程中存在政府主管部门的监督责任不明确、对企业的监督难以真正落实、缺乏对政府主管部门的监督、公众监督的参与度不够等监督制度上的问题，需要在立法中加以考量与设计，以完善监督制度。

关键词 水污染 地方立法 监督制度 立法设计

作者简介：赵坦，聊城大学法学院。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.195

聊城地处鲁西平原，独具“江北水城”特色，素有“中国北方的威尼斯”之称，市内有中国北方最大的城市湖泊——东昌湖；追溯历史，聊城发端于水，因水而兴。①但是，近年来，聊城市区域水环境污染问题日益严峻，水资源短缺已经成为聊城市经济发展的一大制约“瓶颈”，而水污染问题则是导致这一“瓶颈”形成的一个重要因素。水污染不仅破坏生态环境，也加剧水资源的短缺局面，要保住聊城的“水城”特色，提升聊城市的供水保障能力，为经济社会可持续发展用水需求提供支撑和保障，水污染问题是亟需解决的一个重点问题。②水污染问题的解决，必须依法而行。一直以来，聊城水污染防治缺乏一套科学、系统的地方性法规为指导。2015年《中华人民共和国立法法》修改后，地方立法权扩至所有设区的市，水污染防治立法成为大多数地区及城市的首批立法项目，因而，聊城市进行水污染防治立法迫在眉睫，其中监督制度的立法设计是需要研究的关键课题，同时也是聊城市水污染防治工作中的关键之处。因此，本文试以聊城市为例，对地方水污染防治监督制度的立法设计略陈管见，以期能抛砖引玉，并有益于地方水污染防治立法。

一、对水污染防治监督制度的一般理解

监督，是指严密监视并督促。从法律上论及监督，则应从法律的作用之发挥进行分析。法律的作用主要可以从规范作用和社会作用去认识。法律的规范作用指法律对人们的行为加以规范、指导、划一的作用，或因法律的规范性而具有的作用。法律的社会作用包括法对社会整体的作用、法对社会集团的作用、法对个人的作用等。有的观点认为，法律监督是对法律实施中严重违反法律的情况所進行的监督。笔者认为这一界定过于原则，结合上述分析，法律上的监督可以理解为法律在其实施中对人们的行为发挥规范作用和社会作用的监督活动。详言之，即法律为维护社会整体利益和公共生活秩序，在其实施中监视人们的行为且加以规范、指导、划一并进行评价和教育，从而使人们为法律之所令为，不为法律之所禁为的活动。由此，笔者认为，水污染防治监督是指法律对水污染防治的环节、过程进行规范、指导和评价，要求政府主管部门履行监视、督促和管理的职责，鼓励社会公众积极参与，以使水污染防治的结果符合水污染治理目标的活动。水污染防治监督应包括以下三个层面：

首先，政府主管部门对排污主体排污与否、如何排污以及是否合法排污的监督。该项监督是执法性质的监督，在整个水污染防治监督中发挥主要作用。如《金华市水环境保护条例》第三条规定：“水环境保护坚持政府主导、公众参与……的原则。”另外，《云南省滇池保护条例》、《长沙市湘江流域水污染防治条例》等也都明确了政府的领导职责或明确政府对水环境质量负责。可见政府在水污染防治监督中的作用。笔者认为，政府的监督，其作用的发挥在于具体的政府主管部门，即有水污染防治监督职权的政府主管部门，其依照法律规定，在其特定的职权范围内行使监督权。因此，这一层次的监督有两个关键要求：其一，各有关政府主管部门的职权明确、分工明晰；其二，有关政府部门积极作为。

其次，是法律对负有水污染防治监督职权的政府主管部门的监督。这一项监督在性质上是对执法的监督，其在整个水污染防治监督中发挥关键作用。不受制约的权力必然导致腐败，这是政治学的经典论断。③如果放任有关政府主管部门任意行使其监督权力，则必然会导致效率低下甚至滋生腐败。因此，对有关政府主管部门进行有效监督是水污染防治监督制度中的关键一环。

最后，是社会公众对水污染防治的监督，这其中又包括两个方面：一方面是社会公众对排污主体是否合法排污的监督，其性质是公众参与执法，在水污染防治监督中发挥重要作用。社会公众的监督在时间和空间上分布最广，具有全时空的特点，因此 ，社会公众的监督能够很大程度上起到对排污主体的威慑作用。另一方面是社会公众对有水污染防治监督职权的政府主管部门的监督，其性质是执法监督，在水污染防治监督中发挥着不可缺少的作用，该项监督是对有水污染防治监督职权的政府主管部门的监督的题中应有之意。

这三个层面的监督相辅相成。它们分别从不同的角度对水污染防治的监督发挥作用，并且每一层面的监督都不可或缺，否则将会直接或间接地影响监督效果。

二、水污染防治监督制度设计的不足

从上述水污染防治监督的三个层面分析地方立法例，水污染防治监督制度的设计中存在诸多问题，突出表现在以下四个方面：

（一）政府主管部门的监督责任不够明确、具体

许多地方政府都曾试图建立起多个主管部门联动的水污染防治制度，但由于对各主管部门的监督职责划分不明确，而导致这些制度未能很好的在新的时代背景下发挥应有的实际作用。例如，《山东省水污染防治条例》只是粗略的规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府交通部门的航政机关，对船舶污染实施监督管理。县级以上人民政府水利、卫生、国土资源、建设、农业行政管理部门及主要河流、湖泊的水资源保护机构，应当根据各自的职责协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”可见，此类规定虽然提出水利、卫生、国土资源、建设、农业行政管理部门等应当在各自在职责内对水污染防治实施监督管理，但是在各个部门对水污染防治的监督管理中应具体负责监督哪一方面以及承担何种责任并无着墨。且聊城市也并未结合当地实际以相应的规范性文件对各部门间在水污染治理方面的监督职责进一步界定。不难想象，在职责划分不明的情况下，各个部门之间在出现水污染事故时将会相互推诿，在很大程度上损害水污染防治工作的效率。endprint

（二）对企业的监督难以真正落实

由于近年来国家加大了水污染防治力度，公众和媒体对水污染的关注度也提升到了前所未有的高度。因此，当前鲜有明目张胆的直接排放和不达标排放问题，但许多排污主体尤其是污染企业并非痛改前非，而是瞒天过海、暗度陈仓，通过“渗井”、“渗坑”、“渗透池”、“游击排污”等排污方式将污染的魔爪伸到了许多黑暗而不易察觉的地方，从而逃脱公众、媒体与环保部门的眼睛。常常是环保部门检查时就达标，环保部门不查时就超标。

2014年3月19日，聊城临清市环保局查获一起跨省偷排废水案件，嫌疑人先后三次将河北邯郸市某制管企业的酸性工业废液通过罐车运送至临清某废弃坑塘中。④2013年5月9日，环保部公布了华北平原排污企业地下水污染专项检查的情况，天津、河北、山西、山东、河南5省（市）共55家企业存在利用渗坑、渗井或无防渗漏措施的沟渠、坑塘排放、输送或者存贮污水的违法问题。⑤

（三）缺乏对行政主管部门的监督设计

若仅以政府部门对排污主体进行监督，而对行政主管部门的监督无从落实，则所谓的监督也不过是一句空话。由于各级政府“重经济，轻环保”思想的影响，且当前许多排污主体为当地经济增长发挥着巨大作用，在此情形下，行政主管部门深受地方保护主义的压力，其对水污染排污主体的监督管理很可能会遇到层层阻力从而很难真正落到实处。况且，行政主管部门的环保执行人员也有一定可能被排污主体收买，从而暗中为排污行为“开绿灯”。如此一来，行政主管部门监督管理作用的发挥将面临诸多制约。故而，我们应当意识到，行政主管部门对排污主体的监督管理与对行政主管部门的监督是相辅相成的，二者缺一不可。

（四）公众监督的制度设计不配套

《中华人民共和国水污染防治法》规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”而在现实生活中，公众对水污染的监督作用往往很难体现，究其原因，大致有如下几个方面。第一，信息公开不及时、不准确、不全面，公众很难便捷、实时、准确、全面的了解当地水环境的污染状况；第二，有关部门接到公众反映问题后，反馈不及时，对公众反映的问题不重视甚或敷衍了事，使得公众监督难以真正发挥效力，并且将会不利于提高公眾参与水污染防治监督的积极性；第三，公众参与机制不健全，渠道不畅通，虽然《环境保护法》规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”但是，对于公众直接参与到水污染防治监督工作中这一举措，我国并未有法律、法规在程序上作进一步具体规定，如此一来，政府有关部门可以利用程序的不完善在公众的参与程序中做一些“自由裁量”，使得很大一部分公众参与权利被剥夺。

三、对立法中监督制度设计的建议

（一）明确划分政府部门间的监督职责

通过立法将各部门在水污染防治工作中的监督职责进行明确。《北京市水污染防治条例》、《金华市水环境保护条例》等在这方面做出了有益尝试，如该《北京市水污染防治条例》中要求农业部门负责编制农业水污染防治规划；对畜禽养殖、水产养殖、种植业造成的水污染进行监督管理，对农业生产环境进行监测，对农业水污染防治进行业务指导。但是这一《条例》仍有不足之处，即对于规划、国土资源、工商、城管等部门的水污染防治职责在规定的明确度上尚有欠缺。笔者认为，地方水污染防治立法应该在相应的地方法规或规范性文件中逐条或逐项列举出水污染防治所涉部门的具体监督职责，以使哪个部门应具体负责哪些监督责任一目了然，如此一来，各部门职责明确，哪个部门的水污染防治监督工作出了问题，就直接问责该部门的负责人，从而避免推诿扯皮，提高工作效率。

（二）建立派驻环保监督员制度

面对排污企业变换多端的排污方法，要想对排污企业的监督实现连续化与持久化，笔者认为，通过立法建立派驻环保监督员制度势在必行。首先，从范围上，对重点排污企业直接派驻专人进厂监督，对其他非重点排污企业按地域进行划分并派驻专人监督；其次，从时间上，建立无间隔的排污监督与定期情况汇报相结合的长效机制；最后，从制度保障上，明确环保监督员的行政责任与刑事责任，建立环保监督员责任与企业责任并行的双重责任制。如此一来，环保监督员即为“绿水青山”与“违法排污”之间的一道坚不可摧的防护墙，对排污企业的监督即可从“空口说严”到真正意义上的“非严不可”，从而切实实现水环境保护法律、法规的作用。

（三）建立对相应责任部门的监督机制

通过立法赋予监察部门对水环境污染防治工作的检查权、调查权和行政处分权，设计一个严密的上级监察部门对下级政府进行监督，同级监察部门对同级环保部门进行监督的环环相扣且疏而不漏的监督体系。同时，在有关法规、规章中设立专章规定相应部门负责人对造成不同后果的水污染事故应分别承担“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”中的何种行政处分，并在立法中引入“引咎辞职”制度，对于造成严重后果的水污染事故，允许或责令相应部门负责人直接引咎辞职。如此可使对相应责任部门的监督有法可依，使水污染防治职责与政府官员的政绩甚至是政治前途直接挂钩，从而避免出现事故后仅以一声道歉敷衍了事的现象，切实将责任落实到个人，督促在其位者谋其政。

（四）建立周全配套的公众监督制度，充分发挥公众的监督作用

让公众充分参与到水污染的监督工作中来，充分发挥公众监督的作用，以督促执法部门严格执法、公正执法，使得官员不敢徇私，企业不得枉法。这是水污染防治监督中至关重要的一方面，也是对水污染防治工作及水污染防治监督工作的有效性起着重要作用的一方面。笔者认为，首先应加大信息公开力度，一方面通过搭建微信、微博等新媒体平台以实时发布水污染防治工作动态，从而使公众可以随时、方便的查看有关信息；另一方面，通过在村居、社区设立公告栏对相关信息进行公开，从而使不常使用网络的公众也可以全面了解有关信息。其次，尤为重要的是，要使公众反映的问题得到有效、务实的解决和正面、认真的答复，只有这样才能鼓励公众积极参与到水污染防治的监督工作中来。最后，应制定详细的公众参与机制，明确哪些过程需要公众参与，在哪些时间节点上参与，以及以何种形式参与，从而提高公众参与的效力。endprint

四、结语

就当前这一初始阶段的地方水污染防治立法工作而言，监督制度的设计是必不可少的。在地方水污染防治立法中明確政府部门之职责，严格责任人员之处罚，紧盯排污企业之行为，发挥社会公众之力量，从而通过立法构建一个相对完善的水污染防治监督制度。如此才能改善当前日趋严重的水污染状况，从而有助于实现“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的治理目标。⑥

注释：

①刘占坤.聊城，因水而美.中国青年报.http：//zqb.cyol.com/content/2005-05/20/content_1118933.htm.

②聊城市水利局办公室.聊城市“十二五”水利发展规划.http：//lcslw.sdwr.gov.cn/zwgk/ghjh/lcslsywgh/201501/t20150121_158177.html.

③孟德斯鸠在《论法的精神》中指出“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不易的经验，要防止权力滥用，就必须用权力制约权力，权力不受制约必然产生腐败”。

④山东查获跨省偷排危废案.中国环境报.http：//news.cenews.com.cn/html/2014-04/10/content_8593.htm.

⑤环境保护部.环境保护部开展华北平原排污企业地下水污染专项检查.http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201305/t20130509_251858.htm.

⑥“蓝天常在、青山常在、绿水常在”是《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中的指导思想和要求，参见中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见.国务院新闻办公室网站.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/143 6286.htm.

参考文献：

[1]说词解字辞书研究中心.新版现代汉语图解词典.华语教学出版社.2017.

[2]周永坤.法理学：全球视野（第四版）.法律出版社.2016.

[3]法律监督的基本含义.检察日报.2014-03-11（17）.

[4]沈玲.水污染设施运行的监督管理.科技资讯.2016，14（16）.

[5]钱水苗、宦文祥. 论浙江省水污染防治地方立法的完善.法治研究.2008（1）.

[6]魏汉涛.环境公害事件泛滥的制度根源分析.江汉大学学报（社会科学版）.2014， 31（4）.

[7]王柱国.论环境规制中的公众参与.行政论坛.2014（6）.

[8]潘涛、王永刚、孙长虹，等.论地方水污染防治立法的创新——以北京市为例.中国环境管理.2011（3）.

[9]王俊燕、刘永功.公众参与流域水污染防治机制初探.水利经济.2014（5）.endprint