摘 要 扶贫资金是治理贫困的重要稀缺资源，重庆市试点的财政扶贫资金股权化改革，有效推进扶贫资金“由补改投”的方式转变。通过对扶贫资金股权化改革的研究，精选产业、明确对象、打捆资金、量化确权、项目监管、滚动调整是股权化改革的主要做法，对发挥财政资金使用效益，增加农民财产性收入，促进农业主导产业发展，壮大农村集体经济具有重要作用。同时需要在资产管理、长效增收、规模经营、政策指导等方面进一步优化当前财政扶贫资金股权化改革。

關键词 益贫式 增长 重庆 扶贫资金 股权化

基金项目：本研究得到重庆市委党校课题“益贫式增长视角下重庆市扶贫资金股权化改革的实施效果与政策优化研究”（批准号：CQDX2016B-049）的支持。

作者简介：张飞霞，中共重庆市巴南区委党校，讲师，研究方向：农村经济、政府治理。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.193

一、引言

扶贫资金是治理贫困的重要稀缺资源，其使用情况一直成为扶贫过程中最引人关注的问题之一。建国以来，我国每年投入大量资金用于改善贫困地区基础设施和减贫，为推动我国扶贫事业发展发挥了重大作用。但随着精准扶贫的纵深推进，致贫原因变得复杂多变，贫困问题与发展、生态、社保等问题相互交织，使当前以政府为主导的扶贫资金投入机制出现边际效应逐步递减和绩效降低等问题，扶持资金投向产业扶持企业后，并未能让农户真正受益，反而出现“企业单打独干、农户袖手旁观”等现象。因此，党的十八大和十八届三、四、五中全会和2016年中央一号文件精神指出要创新财政资金投入机制，探索农业企业带动农民增收，促进农村集体经济组织发展的具体实现形式。重庆市在基层试点的基础上实施了《农业项目财政补助资金股权化改革方案》（渝农改办〔2016〕1号），推进农业项目财政补助资金股权化改革，转变了财政支农资金投入使用方式。石柱、巴南、开州、梁平、忠县等区县更是以扶贫资金的股权化改革为突破口，促进由政府直接发放专项财政资金的“输血式”扶贫，向政府牵头整合专项财政资源，贫困人口参与财政资源再利用的“造血式”扶贫方式转化，贫困户通过扶贫资金、土地、房屋等资产入股农业企业、合作社、种植基地等，采取“保底分红”等方式，增加贫困户的租金、股金和薪金收入，使贫困户与农业企业、农民合作社与农村集体经济组织及成员建立更加紧密的资产收益联结机制。扶贫资金股权化改革创新，对进一步优化扶贫资源投入机制、转变扶贫思路、创新扶贫方式、走出扶贫怪圈、实现贫困户长效增收等，开展了十分有益的探索与实践。

二、重庆市扶贫资金股权化改革的主要做法与成效

（一）扶贫资金股权化改革的主要做法

1.精选主导产业，明确实施对象。主要将乡村旅游、特色农业种植、特色农产品加工、农村电子商务等产业作为试点项目产业，同时甄选具有雄厚资金实力、完善经营资格且有一定产业规模和良好经营效益的农业龙头企业或农业合作社作为财政资金入股的实施主体。如石柱县将注册资金不低于200万，固定资产不少于1000万，年产值不低于1000万的农业企业作为开展主体。与此同时，贫困资金的受益对象的确定尤为重要，重点选择建卡贫困户特别是家庭劳动力缺失、残疾或长期患病、遭受自然灾害等“失能弱能”的深度特殊贫困户，通过贫困户申请、摸底调查、村级公示、乡镇入户调查、审核等程序认定为收益对象。

2.打捆财政资金，量化确权配股。将财政扶贫资金（包括生产发展类资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金等）和财政补助资金打捆量化为贫困户的入股资金投向具备条件的企业或合作社，贫困户通过资本股权化的方式取得收益分红获得固定收益，确定农业企业、农村集体经济组织和贫困户的持股比例为50%、10%、40%，企业按持股金额的5%-10%/年的标准给予贫困户保底分红，如重庆开州区投入2000万财政性资金为贫困户配股，按照2000-5000元/户的标准配股到贫困户，并成为合作社股东，分享固定收益。财政扶贫资金股权化改革实现了“资金变股金、资源变股权、农民变股民”的转变，建立了“扶贫资金+合作社（种植基地）+贫困户+股份分红”为一体的股权化长效增收机制，形成了“公司+村集体+贫困户”抱团取暖的利益联结风险防患机制。

3.强化项目监管，加强风险风控。对财政扶贫资金的监督管理是推进扶贫资金股权化改革的重要环节，如石柱县成立“县、乡、企”三级资金监管体系，为保证股权收益及时到账专设立贫困户收益账户，对贫困户的分红收益进行统一收集统计管理。同时，扶贫资金风险防控机制在企业运行过程中也发挥重要作用，能够有效监督企业按时支付贫困户的最低分红收益，保障项目存续期间贫困户的连续性收益。如南川区规定兜底条款减少经营风险，当合作社连续3年没有盈利或分红时，村委会可退出合作，合作社无条件收购贫困户所持股份。

4.动态滚动调整，发挥长期效益。由于贫困户仅享有分红收益权，不享有所持股份的所有权和管理权。因此当贫困户家庭能够实现稳定增收达到脱贫越线标准后，经过审核评议，自动退出股权，不再享有分红收益，退出贫困户收益由新增贫困户或者村集体所有，从而实现了财政扶贫资金的保值增值和长期滚动发展，专项财政资金由补改投，真正促进由直接发放给贫困户的“给予主义”与“拿来主义”变为激活贫困人口摆脱贫困的内生动力。

（二）扶贫资金股权化改革的主要成效

重庆市农业项目财政补助资金和财政专项扶贫资金股权化改革已在18个贫困区县推行，每个区县每年安排不少于3000万元资金用于股权化改革。截止目前，已建立股权化改革试点项目514个，持股贫困户2.13万户，持股金额近1亿元。实现政府、农业企业、贫困农户等不同主体共同“造血”的多赢局面发挥了重要作用。

一是有效探索财政扶贫资金的保值增值路径。我国的财政扶贫资金主要以直接投入为主，一部分用于直接补贴群众，另一部分被一批大户、专业户“虹吸”殆尽，但资金在具体的使用中由于缺乏监督，出现了“嫌贫爱富”的逆向选择和道德风险的现象。财政资金“由补改投”实现了“本金永存、受益更新、滚动发展、长期带动”的作用，有效提高扶贫资金的使用效率和保质增效作用。endprint

二是实现脱贫增收目标发挥贫困户兜底作用。现阶段我国扶贫进入深水攻坚期，年老、因病致贫的群众占比较大，且这部分群众因身体原因无法参与到扶贫产业建设中来，随着年龄增长、劳动力下降，贫困问题进一步加剧。通过资产收益型扶贫模式，让“失能弱能”的深度贫困户持股分红，有效激发了贫困户发展的内生动力，增加了财产性收入。

三是大力推进了农村特色主导产业发展。通过整合财政资金，由过去的“撒胡椒面”似的短期产业扶贫转变“公司+村集体+贫困户”的利益联结共同体，对产业规模化发展、土地流转、招工用工、矛盾纠纷等问题的解决奠定了良好基础。如永川区通过财政扶贫资金的股权化改革大力推进了重庆市食用菌生产基地建设，培育11家食用菌企业或合作社。四是推进“空壳村”消除壮大农村集体经济。由于我国目前尚未建立覆盖城乡的公共财政体制，导致农村“空壳村”大量存在，股权化改革为集体经济组织增收开辟了新途径，解决了集体经济组织“无钱办事”的困境，为村社改善设施、提高服务、改进思想奠定良好基础。

三、扶贫资金股权化改革的政策优化路径

重庆市在总结扶贫区县实践的基础上，积极探索财政扶贫资金资产收益股权化改革，建立了扶贫资金“转股入社→配股到户→按股分红→脱贫退出→滚动发展”的长效机制。但扶贫资金股权化改革仍处于探索初期，在扶贫资金范围、管理运作流程、入股项目审批、持股方式与股权管理、收益分配与退出机制、科学监管、后续发展等角度需要进一步优化和完善。这对企业、贫困户、村集体和政府等参与主体提出更高要求。

一是加强资产运作管理，保证多方主体利益。项目试点企业尤其需要一个素质高、能力强、群众信服的带头人，依法制定农业公司内部管理制度、科学制定专业合作社管理章程，建立完善的公司化经营管理机制；资金是产业扶贫过程的核心，企业在发展的过程中成长壮大，需要不断强化企业资产管理，对增量资产和存量资产严格管理，对增量资产的管理尤为重要，在保障建卡贫困户利益的前提下，注意兼顾农业企业业主的利益；发展完善股权流转、经营管理、风险防范等长效管理机制。同时，项目企业或合作社应注重加强农业品牌的打造与经营管理，推进“三品一标”产品认证，建立产品适销对路的长期发展机制。

二是确保农户保底收益，建立长效增收机制。股权化改革应突出保障建卡贫困户的利益，注重贫困户的现金分红与回报；同时应不断增加贫困农户的财产性收入，在通过财政资金入股获得分红的同时，可以以土地流转、土地入股、代种代养、订单收购、临时用工、培训带动、乡村旅游、金融扶贫等多种方式不断拓宽其增收渠道。

三是引导适度规模经营，壮大农村集体经济。村社集体按一定比例获得股权分红和计提管护费用的过程中，应定期将运行管护费用、销售收益费用以及股权分红情况进行公示，强化群众监督。同时，村集体可以选派可靠的村民作为监事会成员进驻农业企业，发挥监督管理作用。

四是强化政策指导协调，确保规范阳光运行。试点项目尤其需要区县相关部门的指导与监督，在财政扶贫资金股权化改革并投入企业过程中，需要不定期对试点企业进行审计监督，按照扶贫项目和相关资金管理规定进行公示，防止财政扶贫资金流失，有效规避资金的“渗漏”问题，确保贫困农户能够获取股金分红。同时加强对试点企业的培训指导工作，通过专业培训、金融支持等方式帮扶重点农业经营主体，实现政府的扶贫角色真正由项目执行者向项目监管者转变。

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