摘 要 提起民事公益诉讼，保护国家和社会公共利益是摆在检察机关面前的一项重大任务。本文拟对检察机关提起民事公益诉讼涉及的相关问题进行研究，以期推动工作的开展。

关键词 检察机关 提起参与 民事 公益诉讼

作者简介：郭煜，河南省卢氏县人民检察院检察长。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.175

根据十四届四中全会精神，要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。修改后的《民事诉讼法》第五十五条第二款规定了人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有相关的机关和组织或者相关的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼，也可以支持相关的机关或者组织起诉。因此，提起民事公益诉讼，保护国家、社会公共利益是检察机关应当担负的神圣职责。笔者结合工作实际，对检察机关提起民事公益诉讼相关问题进行探讨，以期推动工作的开展。

一、关于公益诉讼的立法形式问题

建立公益诉讼制度，保护国家、社会公共利益当前已经成为理论界和司法实务界的共识，但公益诉讼究竟如何立法却有不同的意见。一种意见认为，应当制定单独的公益诉讼法，按照不同于普通程序审理公益诉讼案件，也就是说从案件的受理到审理以及到执行都有别于普通民事案件的审理；一种意见认为，应当制定公益保障法。在公益保障法中规定如何保障国家、社会公共利益，如果国家、社会公共利益遭受侵害，可以采取的救济措施，包括提起诉讼。还有一种意见认为：应当在民事诉讼法和行政诉讼法中增加公益诉讼部分。笔者赞成第一种观点。理由为：公益诉讼有明显不同于普通的民事诉讼，特别是检察机关提起的民事公益诉讼，如果通过在民事诉讼法中进行规定，势必难以解决检察机关在诉讼中的法律地位问题以及当事人上诉、申请再审问题；设立单独的公益保障法不能解决公益诉讼程序问题，更何况对公益的管理目前有相关的机关在履行着职责，比如国有资产管理部门、环保部门等，当前需要解决的主要是诉讼问题。

二、检察机关提起民事公益诉讼的方式和原则

笔者认为，检察机关提起公益诉讼的方式为督促起诉、支持起诉和代表国家以原告身份提起民事诉讼。要堅持以下原则：

（一）穷尽救济措施原则

发现国家、社会公共利益遭受侵害，检察机关首先向具有管理职责的机关发出检察建议，督促相关机关履行职责，或者督促相关单位提起诉讼，或者提起刑事附带民事诉讼，只有在相关单位不起诉的情况下，为了保护国有资产和社会公共利益，检察机关方能提起公益诉讼。

（二）没有起诉主体原则

检察机关代表国家以原告身份提起民事诉讼应当在损害的主体不确定或怠于主张权利、不敢主张权利的情况下才能进行。在有明确的损害主体并且诉讼主体愿意起诉的情况下，检察机关更多的应当以支持起诉的身份参加诉讼。

（三）诉讼公平公正原则

检察机关提起民事公益诉讼，会对当事人民事纠纷处理产生影响，因此，检察机关应当避免走向名义上是保护国有资产、实际上对公民或私有财产造成侵害的极端。为此，检察机关在提起公益诉讼前，必须认真思考几个问题：其一，是否破坏交易安全；其二，是否符合司法公正；其三，是否损害被告的合法权益。

关于检察机关提起公益诉讼的范围，笔者认为应当严格按照法律规定的范围，具体来说，要把握以下几点：

1.目的是为了维护国家利益和社会公共利益。“社会公共利益”应当以不特定多数人的利益为标准，不应当以人数多少为标准。

2.案件范围：应当限定在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的范围内。

3.案件来源：必须是在履行职责中发现， 不能主动进行摸排线索。

4.起诉的条件：必须是没有起诉机关或者相关的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。相关的机关和组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

三、检察机关提起公益诉讼几个具体问题的处理

（一）在支持起诉中，在原告撤诉、调解、是否上诉方面，检察机关处于什么地位，需要立法加以完善

1.检察机关支持起诉后，原告未告知检察机关就到法院撤诉，法院做出了准予撤诉裁定，法院做出的准予撤诉裁定是否违法？或者原告要求撤诉，但检察机关不同意，法院能否做出撤诉裁定？笔者认为，如果检察机关支持起诉的案件是国家、集体利益受到损害的案件，原告撤诉必须经过检察机关审查撤诉是否损害国家、集体利益，只有得到检察机关同意后，法院才能作出撤诉裁定，未经检察机关同意，法院不能作出准予撤诉的裁定。对于支持弱势群体起诉的案件，只要原告处于自愿原则撤诉，未经检察机关同意，法院可以做出准予撤诉裁定。

2.起诉后，未经检察机关同意，原告与被告能否达成调解协议？达成的调解协议是否具有法律效力？

笔者认为，原告与被告可以达成调解协议，这样有利于纠纷的解决，有利于化解社会矛盾，有利于构建和谐社会，但如果检察机关支持的案件是国家、集体利益受到损害的案件，原告与被告达成调解协议必须在检察机关的监督下进行，检察机关应当认真审查调解协议的内容是否损害国家、集体利益，只有经过检察机关同意，双方才能达成调解协议，调解协议才具有法律效力。对于支持弱势群体起诉的案件，只要原告被告均出于自愿原则，未经检察机关同意，法院可以出具调解书。

3.判决后，原告对判决很满意，检察机关觉得判决不公，国家利益、社会公共利益仍然处于被侵害状态，而原告不愿上诉，应当如何处理？笔者认为，如果检察机关支持起诉的案件是国家、集体利益受到损害的案件，检察机关负有对判决结果审查的义务，如果法院判决不公，国家、集体利益得不到保护，检察机关应当要求原告提出上诉，并在案件二审过程中作为支持上诉机关参加诉讼，如果原告坚持不上诉，检察机关应在判决生效后对该案提出抗诉。

（二）在检察机关以原告身份提起的公益诉讼案件中，如何处理反诉、上诉和再审问题，需要立法加以完善

我国实行的是二审终审制，还有纠错程序的再审制。检察机关以原告身份提起公益诉讼，原、被告的身份与普通民事案件有着显著的不同，和普通民事案件一样，在民事公益诉讼的实践中，也会出现反诉、上诉和申请再审问题，如何处理该类问题，需要立法加以完善。公益诉讼案件适用的是普通程序审理，应当允许被告提出反诉，但应当加以规范。以国有资产流失案件为例，此类案件，大多是双方恶意串通，存在着主体缺位的情况。检察机关为了保护国有资产，以原告身份提起诉讼，处于原告的地位，被告是合同双方当事人，如果合同一方提出反诉，要求返还财产、赔偿损失，应当是向合同对方提出，但此时合同对方也处于被告的地位，按照反诉的要求，应当向原告提出，而此时的原告是检察机关，检察机关并没有返还财产、赔偿损失的义务，这类问题该如何处理，笔者认为，被告不能提出返还财产、赔偿损失的反訴。理由是返还财产、赔偿损失是合同无效的法律后果，合同是否有效，应经过法院的判决最终确认，因此，在案件的审理过程中，被告不能提出返还财产、赔偿损失的反诉。关于公益诉讼中的上诉和申请再审问题，分两种情况处理，一种情况是原告检察机关认为一审判决不公，国家利益和社会公共利益没有得到保护，是应当抗诉还是应当上诉？一种观点认为应当参照刑事案件由检察机关提起抗诉，一种意见认为应当遵照民事普通程序提起上诉。笔者认为应当提出抗诉，理由为：在公益诉讼中，检察机关只是以原告的身份起诉，但其属性不变，仍然是法律监督机关，对国家和社会公共利益的保护起着监督作用，因此，不能等同于原告的身份。另一种情况是被告认为判决不公是否可以提起上诉和申请再审？笔者认为，既然是普通程序审理，就不应当剥夺被告的上诉权和申请再审权，就应当允许被告上诉和申请再审，在被告上诉和申请再审案件中，检察机关的身份和普通民事案件相同。

（三）在检察机关以原告身份提起的公益诉讼案件中，执行问题该如何处理

执行环节非常关键，关系到国家利益和社会公共利益能否得到真正的实现，因此，迫切需要解决。在法律没有明确规定的情况下，笔者认为，最高人民检察院应当发文要求各地检察机关对提起的民事公益诉讼重视执行工作，切实监督将判决落实到位。具体建议如下：判决确认合同无效的案件，检察机关应当监督督促合同双方当事人尽快完成相互返还的义务；判决给付金钱和赔偿损失的，监督督促赔偿义务方尽快履行判决确定的义务，必要时，要求法院强制执行，执行的财产设立专门的财政账户管理。